
Con la colaboración de Rosa Chávez Yacila
En su mensaje del 28 de julio, de casi cinco horas, la presidenta Dina Boluarte anunció una serie de medidas políticas para los próximos meses. Entre ellas, una llamó la atención por lo que representará en miles de millones de soles de presupuesto: la creación del Ministerio de Infraestructura, iniciativa presentada al Congreso tres días después.
De ser aprobada la propuesta, la cartera absorberá a 13 entidades, programas, proyectos y fondos que hoy tienen distintas actividades y, en 2024, disponen en conjunto de más de S/16.000 millones de presupuesto, según un análisis de OjoPúblico. Esta cifra es la segunda más alta, solo detrás del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), si se contemplan los recursos de las 19 carteras del Ejecutivo.
La administración de estos elevados fondos del Estado se da en un contexto de sospechas de irregularidades: nueve de las 13 unidades ejecutoras —nombre técnico que reciben las encargadas de operar dinero público en distintos sectores— tienen riesgo de corrupción mediano a alto, según el observatorio de la Contraloría General de la República sobre el tema.
Entre los indicadores para el nivel de riesgo del organismo también hay datos sobre obras desatendidas y denuncias de corrupción contra las instituciones. En este caso, 10 de las 13 unidades ejecutoras contempladas en el proyecto de ley acumulan más de 3.000 obras abandonadas y 160 denuncias por corrupción ante la autoridad de control.
Nueve de las 13 unidades ejecutoras tienen riesgo de corrupción mediano a alto, según la Contraloría".
A nivel general, las 13 unidades ejecutoras concentraron el 12,6% del total de contrataciones por obras públicas que hizo el gobierno en 2023. Esto equivale a más de S/3.100 millones de fondos públicos, destinados a proyectos de infraestructura en sectores como educación, salud y transporte, entre otros.
El anuncio de la presidenta Dina Boluarte sobre el nuevo ministerio ocurrió semanas después de su arribo desde China. Allí suscribió 13 convenios bilaterales para atraer la inversión privada de ese país, algo que fue destacado durante su extenso mensaje a la nación del 28 de julio.
“Estamos constituyendo una Comisión Mixta Perú-China para desarrollar un portafolio de proyectos bajo la modalidad de Estado-Estado, que permitirá ejecutar importantes inversiones para el desarrollo de la infraestructura productiva y de servicios sociales”, dijo Boluarte en la última parte de su presentación.
Esta relación con los capitales chinos también se aprecia en las contrataciones por obras públicas suscritas entre 2018 y 2024, a través de las 13 unidades que integrarán el Ministerio de Infraestructura. Un análisis de OjoPúblico detectó que tres de las 10 empresas con mayores montos de licitaciones de ese periodo dependen de recursos económicos chinos.
Amalia Moreno Vizcardo, exdirectora ejecutiva de la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios, sostiene que la declaración de la presidenta debe tomarse con “cuidado” porque el país tiene que garantizar “la libre competencia” y el cumplimiento de acuerdos comerciales.
Además, agregó Moreno Vizcardo, estos procesos siempre requieren una selección con “determinados criterios”, así como licitaciones debido a los Tratados de Libre Comercio vigentes. En otras palabras, no puede haber una selección directa sin un concurso previo para la elección del país que obtenga alguna licitación.
“La presidenta, en su mensaje, te está diciendo que quiere direccionar una cartera de proyectos a China. Y ella, por muy presidenta que sea, no tiene ese derecho”, indicó Moreno Vizcardo a OjoPúblico.
Señales de corrupción
El eventual Ministerio de Infraestructura tendrá a cargo una tarea crítica: la administración del presupuesto de las 13 unidades ejecutoras que, de aprobarse la creación de la cartera, transferirán sus fondos y funciones a dicho despacho. Casi el 70% de ese grupo de unidades tiene considerables niveles de corrupción, según una plataforma especializada de la Contraloría General de la República revisada por este medio.
A detalle, OjoPúblico identificó que nueve programas incluidos en la propuesta del nuevo ministerio tienen calificaciones que van del nivel medio al alto riesgo de corrupción. Las categorías responden a una metodología empleada por el organismo para entender este irregular comportamiento en instituciones del sector público.
En esta lista destaca el Programa Nacional de Infraestructura Educativa (Pronied) que, según la plataforma, se encuentra en una categoría de alto riesgo de corrupción con 422 obras abandonadas así como 20 denuncias por corrupción, ambos datos recogidos por la Contraloría. Entre 2018 y lo que va del 2024, Pronied ha tenido un presupuesto de casi S/10.000 millones, según el Ministerio de Economía y Finanzas.
Otros cuatro proyectos tienen calificación medio alto de corrupción: Provias Descentralizado, el Programa Nacional de Inversiones en Salud, el Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural y la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios.
El Programa Subsectorial de Irrigación, el Fondo Nacional de Desarrollo Pesquero, el Programa de Saneamiento Urbano y el Programa Nacional de Saneamiento Rural, mientras tanto, se ubican en el rango de riesgo medio, según la Contraloría.
OjoPúblico también cruzó información oficial de las obras públicas a cargo de las 13 unidades ejecutoras con las de otros sectores. Así encontró que, en 2023, estas concentraron el 12,6% de todas las licitaciones para obras públicas del país. De modo global, esto implica el manejo de más de S/3.100 millones; liderado por el Programa Nacional de Saneamiento Urbano, con más de S/1.000 millones.
RIESGO. Según un análisis de la Contraloría, el Pronied se encuentra en una categoría de alto riesgo de corrupción, con 20 denuncias por este tema y 422 obras abandonadas.
Foto: Pronied
Karla Gaviño Masías, profesora de la Escuela de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico, señaló a este medio que la idea de centralizar los programas puede ayudar a ordenar el sector. Sin embargo, remarcó que esto debe ir acompañado de un “debate sólido” en el que se priorice la “gestión pública”, una postura que no “suele ocurrir en un gobierno saliente”.
La especialista también advirtió que en las instituciones donde se realizan proyectos de infraestructura hay “una gran posibilidad de que germine la corrupción” y que será necesario que este sector tenga “un fuerte sistema de integridad instalado y una fuerte vinculación con la Contraloría porque, de lo contrario, habrá un gran aparato burocrático con múltiples nichos de corrupción”.
Interés e inversiones chinas
Un mes antes de presentar la propuesta sobre este nuevo ministerio, la presidenta Dina Boluarte tuvo reuniones con distintas autoridades y gremios empresariales en China. En dichos encuentros, la mandataria prometió la apertura del Perú a inversiones en sectores con presencia asiática en los últimos años, entre ellos el de infraestructura.
OjoPúblico analizó las contrataciones detrás del anuncio presidencial y los montos administrados, entre 2018 y 2024, por los programas que integrarán la posible nueva cartera. Así identificó que tres de las 10 principales empresas contratadas para obras públicas cuentan con capital chino.
La primera con estas características es China Railway 20 Bureau Group Corporation, beneficiada con más de S/1.200 millones por una licitación de 2018, en el Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Nacional (Provias Nacional). Esta firma, la tercera a nivel global, representa el 5,6% de todas las contrataciones por obras públicas de las 13 unidades analizadas.
Otra empresa favorecida es China Road and Bridge Corporation. Con más de S/530 millones, es la quinta compañía que más fondos públicos recibió por un convenio suscrito, en 2019, también con Provias Nacional.
La restante es China Civil Engineering Construction Corporation Sucursal del Perú. Esta compañía se ubica en séptimo lugar a nivel global, con más de S/432 millones por dos licitaciones y una adjudicación simplificada con Provias Nacional, obtenidas en 2020 y 2022.
Francisco Belaúnde Matossian recuerda que otros países han tenido malas experiencias en proyectos de infraestructura con China".
El internacionalista Francisco Belaúnde Matossian indicó a OjoPúblico que se debe “tener mucho cuidado cuando se lidia con China” por malas experiencias que ha tenido en otros países en proyectos de infraestructura.
“Es importante que haya la mayor transparencia (...) no se puede dar así, alegremente, proyectos a una empresa china. Tiene que haber una competencia y todo tiene que ser muy transparente”, dijo.
Belaúnde Matossian también consideró que gobiernos débiles, como el de Boluarte, pueden “ceder mucho más fácilmente a los pedidos de China” debido a que requieren “inversión”. Sin embargo, no cree que exista alguna relación entre el anuncio del nuevo ministerio y una posible injerencia de China.
CONTRATOS. Las tres empresas con capital chino más beneficiadas, entre 2018 y 2024, por proyectos de obras públicas suscribieron contratos con Provias Nacional.
Foto: Provias Nacional
En poco más de un año y medio, el gobierno de Boluarte ha estrechado vínculos con el gigante asiático. En esa línea, ha anunciado la inauguración del Puerto de Chancay —con capitales de ese país— y la visita del presidente Xi Jinping, en noviembre de este año. La misma se realizará como parte de la Cumbre de Líderes del Foro de Cooperación Económica Asia Pacífico 2024 (APEC).
Este vínculo se ha afianzado pese a que, durante la gestión de Pedro Castillo, hubo sospechas de corrupción en licitaciones públicas en las que fueron beneficiadas compañías chinas. Por estos hechos, en mayo de 2022, la Fiscalía abrió una investigación contra el exministro de Transporte y Comunicaciones, Juan Silva Villegas, y seis congresistas involucrados en un presunto direccionamiento de adjudicaciones.
OjoPúblico se comunicó con el área de prensa de Presidencia para tener detalles sobre el portafolio de proyectos de obras de gobierno a gobierno con China, mencionado por Boluarte en su discurso, así como la eventual influencia de los acuerdos con el gobierno de ese país en el proyecto de nuevo ministerio.
Indicaron que las consultas debían ser atendidas por la Presidencia del Consejo de Ministros y el MEF. Aunque se hicieron, al cierre de este informe, ninguna cartera respondió.
ALIANZA. El anuncio sobre el nuevo ministerio ocurrió semanas después de la llegada de Boluarte desde China, donde suscribió 13 convenios bilaterales para atraer la inversión privada de ese país.
Foto: Presidencia Perú
Controversias y vacíos
La creación del nuevo ministerio, según la propuesta del gobierno, tiene como principal objetivo “planificar, coordinar, formular, ejecutar y supervisar la gestión de la infraestructura pública a nivel nacional” para “brindar servicios públicos de calidad a la población”. Tras su presentación, el pasado 31 de julio, el proyecto de ley deberá debatirse en distintas comisiones del Legislativo antes de llegar al Pleno.
La eventual implementación de esta nueva cartera, que según la propuesta demandará hasta 24 meses desde la aprobación de su reglamento, se realiza en un contexto de recientes cambios en el sector infraestructura.
Entre ellos, la creación, en julio del año pasado, de la Autoridad Nacional de Infraestructura —una de las 13 unidades que pasarían a integrar el ministerio—. Es decir, el organismo que reemplazó a la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios, a cargo de reparar la infraestructura dañada por el fenómeno El Niño.
Si hacemos otra entidad sin pensar en nuevos procesos, corremos el riesgo de crear burocracia adicional", dice Diego Macera Poli.
De acuerdo a los especialistas, agrupar distintos programas no necesariamente implica una mejora en la gestión pública, sino que puede generar conflictos por la especialidad de cada área.
Paola Lazarte Castillo, exministra de Transportes y Comunicaciones, indicó a OjoPúblico que la propuesta se encuentra “incompleta” y que debería ser el resultado de una “reforma de Estado” con una estrategia de la infraestructura requerida por el país clara e integrada a otros niveles de gobierno.
“No se está tocando la agenda regional, que también es importante. Luego, [el Poder Ejecutivo] puede decir que se suscriben convenios con los gobiernos locales, pero eso es lo que se ha hecho siempre. Lo que el país necesita es una reforma técnica y no con intereses particulares”, explicó.
CONFUSIÓN. Para Luis Miguel Castilla rubio, exministro de Economía, las funciones de la nueva cartera se sobrepondrán con las del Ministerio de Economía.
Foto: Andina
Diego Macera Poli, director del Instituto Peruano de Economía (IPE), tiene una impresión similar. “Más del 50% [de los proyectos], en los últimos años, han estado fuera de los ministerios: no estaban Transportes ni en Vivienda, ni en Agricultura. La mayor parte estaba ya en los gobiernos subnacionales: regionales, provinciales, municipales y distritales”.
Por ello, a su criterio, el reto será mejorar la ejecución del presupuesto cuando gran parte va a otros niveles de gobierno. “Si hacemos otra entidad para que repita los errores de las anteriores, sin pensar en nuevos procesos, no va a funcionar mejor y, más bien, corremos el riesgo de crear burocracia adicional. La pregunta es cómo se va a hacer y qué cambios se van a lograr de plano”, cuestionó Macera Poli.
Lo que el país necesita es una reforma técnica y no con intereses particulares", advierte Paola Lazarte Castillo.
Por su parte, el exministro de Economía Luis Miguel Castilla Rubio señaló que las funciones de esta nueva cartera colisionarán con las del Ministerio de Economía, “el rector en materia de inversión es el MEF”, dijo.
Este cruce, según Castilla Rubio, va en contra de una recomendación de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), a la cual Perú pretende ingresar. De acuerdo a la misma, añadió, todos los sistemas administrativos que manejan gasto público, desde la planeación, presupuesto, abastecimiento, deben estar integrados.
De prosperar la propuesta en el Congreso, en opinión del exministro, la cartera de Infraestructura estaría lista para operar durante la gestión del siguiente gobierno. “Es fácil hacer reformas sin enfrentar las consecuencias de las medidas, sin mayor análisis de la calidad regulatoria, el impacto y la efectividad”, dijo.