CRISIS. Los ojos del gobierno están puestos en la minería para afianzar la reactivación económica.

Reactivación económica: cambios en la letra pequeña de la gran minería

Reactivación económica: cambios en la letra pequeña de la gran minería

CRISIS. Los ojos del gobierno están puestos en la minería para afianzar la reactivación económica.

Foto: OjoPúblico / Álvaro Franco

El 2021 comenzó con una deuda pública elevada, miles de desempleados, una recaudación tributaria disminuida y los ojos puestos en la minería. Este sector fue la actividad económica que más rápido se recuperó: también fue el área en el que el gobierno siguió impulsando cambios normativos para reducir procesos administrativos en la vigilancia ambiental. Los especialistas consultados en este reportaje alertan que las modificaciones hechas en varios reglamentos de carácter técnico relajan la fiscalización ambiental. ¿Cuál es el impacto de estos cambios y qué pasó durante este año de crisis sanitaria y económica? La reactivación económica hace énfasis en este sector que, además, está relacionado al 67% de los conflictos sociales en todo el país.

21 Marzo, 2021

Iniciar el 2021 con renovados bríos es un privilegio de pocos, incluso si salimos de la escala personal y ampliamos la mirada hacia el Estado. El Perú, cumplió en marzo un año de pandemia con más de 47 mil fallecidos oficialmente por Covid-19, un proceso electoral en marcha para elegir un nuevo gobierno, miles de desempleados y con un plan enfocado en la reactivación económica. El plan económico para este año es de aproximadamente US$ 39.000 millones (S/142.272 millones) y busca enfrentar la emergencia sanitaria, a la que se destinó US$ 14.996 millones, y promover la recuperación económica, con una inversión de US$ 24.005 millones. 

La urgencia no es poca: según el Banco Central de Reserva, cerramos el año pasado con una caída del PIB de 11,5 %. Además, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) calcula que 1,5 millones de peruanos perdieron sus trabajos en ese lapso y 3’300.329 peruanos cayeron en la pobreza como consecuencia directa de la pandemia.

Para paliar esta crítica situación, el dinero del Plan Económico se obtuvo del retiro de Fondo de Estabilización Fiscal de US$ 5.000 millones, de una serie de préstamos y de la emisión de bonos. “La buena situación macroeconómica del Perú permitió hacer esto el año pasado, pero nuestra deuda pública no ha parado de aumentar desde el 2019”, precisa Claudia Viale, economista y oficial senior para América Latina del Instituto para la Gobernanza de los Recursos Naturales (NRGI). Por ejemplo, el presupuesto en recursos oficiales de crédito para el 2021 será de S/ 47.000 millones, es decir, casi el doble de lo que fue para el año pasado (S/ 21.200 millones). 

Con baja recaudación, crisis galopante y mucho endeudamiento ¿cómo hacer para continuar invirtiendo en servicios públicos, volver a ahorrar y pagar deudas?

Con una economía en contracción de baja recaudación y mucho endeudamiento ¿cómo hacer para continuar invirtiendo en servicios públicos, volver a ahorrar y empezar a pagar las deudas? “En países más desarrollados, el Impuesto a la Renta es el que ‘levanta’ la recaudación. Pero en una economía de tributación precaria, donde el IGV es el que manda, si cae la industria simplemente no hay ingresos. Eso nos hace muy dependientes de ciertos sectores que dan impuestos de manera indirecta”, explica Viale. 

En el Perú, ese sector es el minero. Ello explica en parte porqué, al decretarse el Estado de Emergencia, el 15 de marzo del 2020, el sector fue incluido en la lista de actividades esenciales y que la gran minería formara parte de la Fase 1 de la reactivación económica. 

Con ambas disposiciones –y pese a la caída en la demanda de metales entre abril y junio–, en julio del año pasado, el 90% de las empresas mineras ya había vuelto a producir a un ritmo anterior a la pandemia. Sin embargo, de acuerdo con la Memoria Anual 2020 de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE), entre enero y noviembre del 2020, se produjeron 1’927.188 toneladas de cobre, es decir, 13,6 % menos que el mismo periodo del 2019. A paso menos apresurado, las exportaciones de metales alcanzaron los US$ 23.000 millones, 9 % menos que en 2019.

En este contexto de reactivación, varios especialistas en temas ambientales han expresado su preocupación sobre el impacto en los estándares y la vigilancia ambiental que traerían una serie de modificaciones que se han estado realizando en la normativa minera durante el último año. Un análisis realizado por la asociación civil Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR), señala, por ejemplo, que entre marzo y diciembre del 2020 se emitieron alrededor de 40 normas vinculadas a la reactivación económica, de las cuales 7 corresponden o se vinculan con el sector minero.


Cambios en la vigilancia ambiental

 

Durante los últimos años se han realizado de manera sostenida varias modificaciones a las normas vinculadas a actividades extractivas, algunas de ellas están relacionadas a la vigilancia ambiental. ¿Qué buscan estos cambios y qué pasó durante este año de crisis sanitaria y económica?

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MODIFICACIONES. Los cambios a las normas mineras tienen que ver con la autorización de inicio/reinicio de actividades de explotación; el otorgamiento de concesión de beneficio; y el otorgamiento de la concesión de transporte minero.
Foto: Andina

 

Diferentes especialistas consultados por OjoPúblico señalan que estos cambios son de carácter bastante técnico y por lo tanto, se hace complejo su seguimiento al impacto que puedan tener sobre las guías ambientales. Para Ana Leyva, responsable del programa de derechos colectivos y gestión del territorio de la ONG Cooperacción, que hace años analiza los impactos económicos y ambientales de la gran minería, varios de estos cambios son de tipo reglamentario, aunque precisa que vienen desde antes de la pandemia. “Los cambios normativos suelen enfocarse en el Estudio de Impacto Ambiental (EIA), luego en las inspecciones y en la fiscalización. Porque es el EIA el que señala las condiciones a la inversión y a las actividades. Y lo que se viene rebajando son esos puntos”, explica.

Ese es el caso de la aprobación del nuevo Reglamento de Procedimientos Mineros (Decreto Supremo 020-2020-EM), que ha sido modificado sucesivas veces en el 2015, el 2017 y el 2020. Actualmente, dicho documento reúne 35 procedimientos administrativos respecto a plazos, requisitos y trámites mediante el uso de silencio administrativo tanto negativo como positivo. De ellos, 14 son procedimientos que corresponden al Instituto Geológico Minero y Metalúrgico (Ingemmet) y 20 a la Dirección General de Minería. Información oficial del Ministerio de Energía y Minas (MEM), a la que OjoPúblico tuvo acceso señala que de todo ese universo, 18 procedimientos están sujetos al Silencio Administrativo Positivo y 16 al Silencio Administrativo Negativo.

Un análisis realizado por Ana Leyva en agosto del 2020, sostiene que los cambios sucesivos se refieren principalmente a tres grandes temas: la autorización de inicio/reinicio de actividades de explotación; el otorgamiento de concesión de beneficio; y el otorgamiento de la concesión de transporte minero. 

Entre marzo y diciembre de 2020 se emitieron 40 normas vinculadas a la Reactivación Económica, de las cuales 7 corresponden o se vinculan de alguna forma al sector minero.

“Al revisar las normas, vemos que los trámites y/o evaluaciones tienen menos pasos, hay menos controles y fiscalización. Salen de a poquitos, no originan un escándalo, pero sumadas modifican la lógica original de los procedimientos y reglamentos técnicos”, añade Esteban Valle Riestra, coordinador del área Industrias Extractivas y Fiscalidad del Grupo Propuesta Ciudadana, un consorcio de 10 organizaciones de la sociedad civil dedicadas a temas mineros y ambientales.

Por ejemplo, el artículo 104 del citado reglamento referido al Informe Técnico Minero (ITM) explica cómo el titular de la actividad minera no requiere iniciar un procedimiento de modificación de autorización de actividades de explotación sino solo presentar documentación al final de la obra a las entidades fiscalizadoras (Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA, Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería - Osinergmin y los gobiernos regionales) dentro de los tres días siguientes de haberla culminado. 

“En los casos que el Osinergmin verifique que la construcción se ha efectuado con cambios significativos respecto del proyecto de ingeniería aprobado; o el OEFA verifique que la construcción se ha efectuado con cambios significativos respecto del Informe Técnico Sustentatorio aprobado, pueden paralizar las operaciones y comunicar este hecho a la Dirección General de Minería”, señala el numeral 5 del artículo. 

Para Leyva, ponerle plazo a esta comunicación no garantiza que haya una intervención inmediata para verificar la adecuación de la obra a las especificaciones técnicas aprobadas. Así, sobre este punto, el año 2015 habían dos etapas de autorización, y el 2017 se convirtieron en una, para finalmente, luego, eliminar la inspección previa.

“En el DS 020 se están relativizando las inspecciones en la etapa de construcción. Por ejemplo, una cancha de relave es una estructura muy grande y debe haber correspondencia entre el plano y lo que se construye antes de iniciar operaciones, porque después no va a poder arreglarse”, explica Ana Leyva.

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VIGILANCIA. Expertos ambientales consideran que los cambios realizados en la normativa minera flexibilizan la fiscalización ambiental.
Foto: OjoPúblico/ Álvaro Franco.

 

Además de las normas publicadas por el gobierno durante el 2020, también hubo diferentes proyectos de ley desde el Congreso de la República, que buscaron reformas en el sector minero, como es el caso del proyecto sobre minería aurífera aluvial amazónica y el proyecto que modifica el Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (SEIA). La asociación civil DAR también identificó otras 10 iniciativas referidas a minería, aunque estas incluyen propuestas referidas a minería ilegal y minería informal.

“Hacer atractivas las inversiones en minería no tiene nada de malo, pero hay proyectos normativos desde el Congreso, sobre los que nos hemos pronunciado, que amenazan el medio ambiente y a los pueblos indígenas”, comenta sobre el tema Lissette Vásquez, jefa del Área de Medio Ambiente de la Defensoría del Pueblo.

 

El impacto de Covid-19

 

A las normas previamente mencionadas, se suma el Decreto Legislativo 1500, que  establece una serie de medidas especiales ante el impacto del Covid-19, con el objetivo de facilitar (entre otros) la tramitación, evaluación, aprobación o prórroga de las certificaciones ambientales. Si bien no es exclusivo para el sector minero, el DL 1500 ha sido motivo de preocupación para los especialistas consultados por OjoPúblico, puntualmente sobre el Artículo 6, numeral 2, referido a los mecanismos de participación ciudadana. 

Este numeral señala que los mecanismos de participación ciudadana se adecúan a las características particulares de cada proyecto, de la población que participa y del entorno donde se ubica. Eso significa que se pueden usar medios electrónicos, virtuales u otros medios de comunicación (de ser posible) cuando la autoridad competente lo determine al evaluar el plan de participación ciudadana.

Para la abogada Vanesa Cueto, coordinadora del Programa Gobernanza y Gestión Ambiental de DAR, “el mecanismo de Participación Ciudadana empeoró al hacerse virtual con el DL 1500, pues no toma en cuenta las brechas tecnológicas, ni las particularidades culturales ni de comunicación de las comunidades donde se va a llevar a cabo un proyecto de inversión”, explica. Ella puntualiza que el sector minería no ha hecho públicos los lineamientos específicos para llevar a cabo esta opción virtual, por lo que no se sabe cómo se difundirá la información de cada proyecto en las comunidades.

Similar opinión tiene Juan Luis Dammert, director regional de América Latina en NRGI quien, en un documento de trabajo redactado en junio del 2020, advierte que el DL 1500 incluye medidas que exoneran a las empresas de presentar reportes de monitoreo social y ambiental que impliquen trabajo de campo; es decir, se puede presentar documentación secundaria. “No se menciona con claridad cuánto tiempo estará vigente esta norma que, además, permite postergar los pagos por sanciones ambientales impuestos por la OEFA”, comenta. Precisamente, en el Artículo 7, se agregan las excepciones a presentar reportes de información de carácter ambiental y se señala que cuando vuelva a haber fiscalización in situ, se termina dicho carácter excepcional.

 

Los expertos en asuntos extractivos consultados sostienen que las modificaciones del Reglamento de Protección Ambiental para Actividades de Exploración Minera (DS 019-2020-EM) y el Decreto Supremo que establece disposiciones para la concesión de beneficios mineros durante la Emergencia Sanitaria (DS 024-2020), también incluyen otros puntos que pueden tener un impacto social y ambiental.

En el primer caso, el Artículo 40 propone el silencio administrativo positivo para las Fichas Técnicas Ambientales, las cuales se presentan al Ministerio de Energía y Minas a manera de declaración jurada y que, en la práctica, funciona como permiso ambiental específico. Así, la autoridad -en este caso el Ministerio de Energía y Minas- tiene tres días hábiles para formular su aprobación; de no hacerlo, se asume el silencio administrativo positivo, es decir, que se aprobó la FTA.

“Antes las Fichas Técnicas Ambientales (FTA) para ser aprobadas debían esperar una opinión de las autoridades, pese a que es un instrumento muy básico, realmente no se justifica que haya esta suerte de simplificación con los contratos de concesión”, precisa la abogada Vanessa Cueto, quien señala que en el segundo caso –referido a la DS 024-2020-EM– hay un debilitamiento en la fiscalización, ya que da luz verde a los titulares a través de una declaración jurada de verificación. Así se “garantiza” que la planta de beneficio y sus componentes se hicieron según el proyecto aprobado y así empezar operaciones.

“La vida de una mina incluye un vínculo de años con el Estado, en distintas fases de un proyecto minero. Los ajustes que vemos entrañan el riesgo de que el sector abuse de sus propias normas, como ha pasado ya con los Informes Técnicos Sustentatorios (ITS)”, explica Valle Riestra, aludiendo a las frecuentes modificaciones de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) o del diseño de obra que realizan las empresas mineras, bajo el amparo de la figura de las ITS.

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DIÁLOGOS PENDIENTES. Los conflictos sociales vinculados al sector minero continuaron durante la pandemia. 
Foto: OjoPúblico / Álvaro Franco

 

¿Funcionan los espacios de diálogo?

 

Consultados sobre estas modificaciones y los criterios que utilizaron para implementar los silencios administrativos positivos, funcionarios del Ministerio de Energía y Minas (MEM) comentaron a OjoPúblico que la aprobación de estos cambios recayó en el Ministerio de Justicia, en el marco del Análisis de Calidad Recaudatoria (ACR), el cual asegura que toda norma de procedimientos administrativos debe superar dicho análisis antes de ser publicada oficialmente. 

Asimismo, el MEM asegura que hasta el momento no han aplicado esta herramienta, ya que sí se están cumpliendo todos los plazos de respuesta. Igualmente, el MEM explicó que se tomaron en cuenta “algunas de las recomendaciones contenidas en el Informe Final de la Comisión de Desarrollo Minero Sostenible como, por ejemplo, la aplicación del Silencio Administrativo Positivo, con excepción de aquellos vinculados con los derechos de los pueblos indígenas o los instrumentos de gestión ambiental contemplados en el SEIA”. 

Creada por dicho ministerio en el 2019 y presidida por la economista y catedrática Roxana Barrantes, esta comisión generó un informe con miras a lograr medidas normativas y de gestión, así como de política pública. Sin embargo, la propia Barrantes comentó a OjoPúblico que no consideraba que las recientes modificaciones normativas del 2020 resuelvan las que para ella son las reales urgencias que acechan al sector minero: Covid-19 y los conflictos sociales en el corredor vial sur.

“Sé que en el Ministerio de Energía y Minas tienen buenas intenciones con estas modificaciones y, de hecho, el Silencio Administrativo Positivo formó parte de nuestras discusiones y proposiciones. Lo cierto es que ahora el problema son los bloqueos en el corredor vial sur y no se resuelven con esas normas. Deberíamos estar aprovechando los precios altos de minerales en el exterior, como hace tiempo no había”, afirmó.

 

El Silencio Administrativo Positivo establece que, ante la falta de respuesta por parte de una entidad pública a solicitudes presentadas por sus administrados, se asuma como si la autoridad las hubiera resuelto con una aprobación. En el caso de la minería, para Barrantes exigir que estos procesos se hagan en menor tiempo, en un año pandémico, como si los funcionarios públicos trabajaran en una ‘burbuja’ es irreal. De hecho, para la economista, la desatención por parte del Estado tiene larga data y unos cambios normativos no van a mejorar eso.

La Defensoría del Pueblo ha contabilizado 98 conflictos socioambientales activos, el 67% corresponden a conflictos mineros. 

Pero, como señala Barrantes, los desafíos no solo se encuentran a nivel normativo o con la pandemia, pues hay una serie de demandas sociales y ambientales insatisfechas en varias zonas de explotación minera. La Defensoría del Pueblo ha contabilizado 98 conflictos socioambientales activos, de los cuales 66 casos (67.3%) corresponden a conflictos relacionados a la actividad minera. 

“El primer lugar de los conflictos siempre son los de tipo socioambiental y la mayoría vinculada a minería. Ahora, no todos ellos necesariamente están asociados a cambios normativos. Lo que sí sabemos es que muchos podrían prevenirse o disminuirse si se fortaleciera la participación ciudadana. Muchos temores de la población son por desinformación y falta de confianza en las entidades que evalúan y que supervisan”, explica Lissette Vásquez, jefa del Área de Medio Ambiente de la Defensoría del Pueblo.

Dos de las zonas con conflictos latente son Arequipa, Cusco y Apurímac. En el primero, la empresa Southern (Arequipa) busca retomar el proyecto minero Tía María, pero en el valle de Tambo la población organizó cacerolazos cuando la empresa impulsó una campaña para retomar el proyecto. En Cusco y Apurímac durante estos meses de pandemia también se han registrado conflictos con las comunidades quechuas del Corredor Minero con la empresa minera MMG- Las Bambas (Apurímac) y Antapaccay (Glencore).

 

Los ojos puestos en los nuevos proyectos

 

¿Las esperanzas cifradas en el sector y el optimismo de la recuperación, entonces, tienen sustento? ¿O el contexto de protestas sociales y recesión en el segundo año de la Covid-19 golpeará al sector? Por lo presentado en el Boletín Estadístico Minero de noviembre de 2020 -editado por el  Ministerio de Energía y Minas- existen proyectos en construcción que no parecen verse muy afectados.

De acuerdo con la actual Cartera de Proyectos de Construcción de Mina, los proyectos en construcción más destacados son Quellaveco Anglo American Quellaveco S.A. (Moquegua), Ampliación Toromocho Minera Chinalco Perú S.A. (Junín) y Mina Justa (Ica), que es el más próximo a iniciar producción comercial en el primer semestre de este año. Asimismo, según la información del MEM, a noviembre de 2020, a estos tres se suman Ampliación Santa María Compañía Minera Poderosa S.A. (La Libertad), Yanacocha Sulfuros Minera Yanacocha S.R.L. (Cajamarca).

 

“Estos proyectos están llegando a una fase en las que la pandemia no les debe haber afectado mucho, porque aún no inician construcción y llevan años en el proceso. No todo lo que aparece en cartera sale inmediatamente y tampoco significa que todo esté detenido”, dice Claudia Viale. El precio del cobre se ha recuperado con un promedio anual de US$2.79 por libra, es decir, 3% más que el promedio del 2019. Incluso, en marzo llegó a máximos de US$4.16 por libra.

El precio del cobre se ha recuperado con un promedio anual de US$2.79 por libra, es decir, 3% más que el promedio del 2019. Incluso, en marzo llegó a máximos de US$4.16 por libra.

Dado que muchas de las modificaciones presentadas en el Nuevo Reglamento de Procedimientos Mineros inciden directamente en los proyectos en fase de exploración, conviene prestar atención a los siguientes proyectos: Arcata Compañía Minera Ares S.A.C., Hilarion Nexa Resources Peru, Huiñac Punta Condor Exploration Peru, Santander Trevali Peru, Sombrero Minerales, Yanacochita II y Yumpag Compañía de Minas Buenaventura.

Si la reactivación económica para la gran minería equivale a una mayor recaudación tributaria para el Estado, tal como lo apuntan algunos especialistas, es porque el propio Ministerio de Energía y Minas afirma que el sector genera casi el 10% del PIB nacional. Siguiendo la tendencia de estos cambios normativos -incluido el año 2020- así como la creciente demanda de soluciones a la crisis económica y a la pandemia que no termina, la Defensoría del Pueblo pone el énfasis en la necesidad de respetar los procesos de diálogo con las comunidades en medio de una fuerte tensión presentada en los últimos meses.