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Los papeles de la tierra: la interminable crisis de la titulación en el Perú

22 Mayo 2018
En las tres últimas décadas se desarrollaron masivos programas de titulación de tierras en Perú, Argentina y México. La idea era que el documento de propiedad, al convertir al beneficiario en propietario, a la larga terminaría mejorando sus condiciones de vida. Tres equipos periodísticos revisaron la situación en estos países y encontraron elementos que ponen en debate la eficacia de esas políticas. En el caso peruano, el Gobierno se ha propuesto entregar 60 mil títulos en el 2018, pero la falta de orden en el proceso y el crecimiento voraz de las ciudades son todavía puntos críticos por solucionar.

Desde la altura de un cerro de Lima, el zapatero Santos Quispe observa el territorio que se empeña en dominar con las manos: cuatro hectáreas de un poblado llamado Virgen de la Candelaria, uno de los más de trescientos cincuenta asentamientos humanos existentes en el distrito de Villa María del Triunfo. Sobre las laderas se esparcen más de doscientas casas, algunas de material noble, que parece más noble todavía por las condiciones donde está incrustado: a la vera de estrechos caminos bordeados de precipicios que conectan estas alturas con los territorios bajos, la tierra plana, la ciudad. Quispe es el secretario general de la asociación de vecinos. Es el responsable de coordinar las obras comunales y las gestiones ante las autoridades.

“Las leyes están duras para titularse”, dice, momentos antes de ingresar a una asamblea de su comunidad.

Es de noche y la gente va llegando de a pocos. La cita es para recibir una charla sobre riesgos ante los desastres, un tema central en un distrito donde 190 mil personas -casi la mitad de su población- viven en cerros, según el último censo. No es solo un asunto de seguridad, sino un requisito para ganarse el derecho de vivir allí: antes de aprobar la titulación, las autoridades exigen la construcción de muros de contención para evitar que las casas o los caminos que las conectan se desmoronen y todo se venga abajo. “Es mucha plata. Unos 300 mil soles o medio millón (de soles, alrededor de 150 mil dólares), pero nadie quiere invertir”, explica el dirigente sobre uno de los mayores dilemas de su comunidad.

 

ASENTAMIENTO. En Virgen de la Candelaria viven 200 familias que han pasado años sin lograr la titulación. Uno de los principales obstáculos fue el acceso al agua.  / Audrey Cordova.

 

El asentamiento cumplió diez años en febrero último. Ninguno de los habitantes era dueño todavía del piso donde dormía. Lo que tenían -lo que tienen- eran certificados de posesión, un documento entregado por la municipalidad para reconocer que una persona está instalada en un terreno que oficialmente pertenece al Estado. Es un paso previo a la titulación, pero por años ha sido el único paso para los vecinos de Virgen de la Candelaria: todavía dependen de la decisión del Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (Cofopri), cuyas cifras públicas señalan que en veinte años de existencia ha entregado más de dos millones y medio de títulos en todo el país.

El año pasado, Cofopri entregó 4 mil 559 títulos en Lima, según cifras de la propia institución. Un potencial embalse de expectativas si se considera que tan sólo en este distrito hay otros 150 asentamientos en la misma situación.

Perú lleva tres décadas en un accidentado esfuerzo para dar sustento legal a poblaciones informales surgidas de un proceso migratorio que se remonta a mediados del siglo pasado. Esta última etapa empezó en los años noventa, bajo el impulso de las políticas de libre mercado que se extendieron a lo largo de América Latina.

“[Entonces] se decía que la gente pobre urbana tenía derecho a la propiedad, y a usar ese derecho para hipotecar esa propiedad, y conseguir un préstamo para crear un negocio o invertir en su vivienda”, señala el sociólogo Julio Calderón Cockburn, catedrático de la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI) y uno de los mayores especialistas en la realidad urbana del país.

 

AUTOGESTIÓN. La construcción de viviendas y de espacios comunes es fruto de la organización de los vecinos. La municipalidad de Villa María del Triunfo donó materiales y los habitantes pusieron la mano de obra. / Audrey Cordova.

 

El último tramo del proceso, a decir de Calderón Cockburn, ha tenido a su vez tres etapas.

La primera fue de 1996 al 2000, bajo el régimen autoritario de Alberto Fujimori, en que se repartió títulos en abundancia con un manejo centralizado. Una segunda etapa comprendió el gobierno de transición y los períodos democráticos de Alejandro Toledo, Alan García y Ollanta Humala, que cambiaron el enfoque hacia un manejo descentralizado de la titulación, si bien el ritmo se redujo, porque implicaba nuevas zonas cuyo acceso resultaba más difícil.

Ambas etapas estuvieron marcadas por intentos de poner orden en las normas y criterios de titulación, como el reparto de atribuciones entre el gobierno central y los gobiernos locales para la entrega de títulos.

“[Antes] las municipalidades entregaban títulos de propiedad, venía otro alcalde y entregaba títulos nuevamente, y muchas veces sobre los mismos predios a distintos posesionarios”, señaló a OjoPúblico el hasta hace poco director ejecutivo de Cofopri José Quilcate, quien renunció al cargo a inicios de mayo del 2018. “A partir de la intervención de Cofopri, lo que se tiene son títulos de propiedad registrados. Cada título va a los registros públicos, se inscribe, y una vez inscrito se entrega al propietario”.

La realidad, sin embargo, es bastante más compleja. Como consecuencia del desorden acumulado por los cambios de políticas, la tercera y actual etapa está orientada al recojo de información más precisa sobre el territorio en proceso de formalización. “Es una necesidad de los Estados modernos saber cuántas propiedades hay y dónde están ubicadas”, explica Julio Calderón. “Sin eso no se puede implementar ninguna política”.

En diciembre del 2017, en medio de una de las crisis políticas más graves de la historia reciente, el Congreso aprobó una ley que extiende las funciones de Cofopri hasta el año 2021 y lo faculta a tomas las acciones necesarias para la creación de un catastro urbano nacional, una suerte de inventario que permitirá conocer no sólo el estado actual de los terrenos, sino de las edificaciones que ahora tienen encima y que han sido hechas de manera informal e incluso vendidas a nuevos propietarios.

 

RIESGOS. En el 2017 los efectos del Fenómeno del Niño evidenciaron los problemas de titulación en zonas vulnerables. Cofopri tuvo que invertir recursos en un catastro de daños. / MVCS.

 

A inicios del 2018, Cofopri anunció como meta del año la entrega de 60 mil títulos de propiedad en todo el Perú. Eso supone diez mil documentos más de los proyectados en el 2017, aunque sigue siendo insuficiente. “El proceso de formalización es progresivo porque la demanda es muy alta y las capacidades operativas para atenderla deben ajustarse a las posibilidades reales”, admitió Quilcate cuando todavía estaba al frente de la institución.

La demanda de atención incluye los esfuerzos adicionales desplegados el 2017 para el trabajo de catastro de daños que siguió al Fenómeno del Niño Costero, cuyos efectos inesperados y devastadores impactaron en 12 regiones del país.

“La determinación de los pueblos que están pendientes de formalización y que deben ser intervenidos se realiza de forma anual a través de un plan operativo, y se van eligiendo los pueblos de manera progresiva, ya sea por la ubicación dentro de un ámbito geográfico, a veces los más cercanos, los que tienen mayor volumen, los más antiguos”, dijo a este medio en su momento el extitular de Cofopri.

En distritos como Pachacamac, por ejemplo, hay asentamientos humanos con 25 años de existencia que todavía tienen habitantes sin títulos, expuestos a las mafias de traficantes de tierras que se aprovechan del lento acceso a la formalidad. La tarea se incrementa con las ampliaciones de las antiguas poblaciones ya tituladas por parte de nuevos habitantes o de las generaciones jóvenes que demandan su propio acceso a la vivienda.

 

IMPACTO. El acceso al crédito es uno de los presupuestos que no se ha cumplido, según admite José Quilcate, quien hasta inicios de mayo fue el director ejecutivo de Cofopri. / Cofopri.

 

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Mientras esperan los documentos que los acrediten como propietarios, los habitantes de Virgen de la Candelaria han tenido que organizarse para hacer de esa zona rocosa un lugar habitable: gestionaron la llegada de la luz eléctrica, convirtieron trochas en carreteras y hace poco lograron completar la red de agua potable. Ahora hay 108 familias que reciben el servicio en casa. “Fue una lucha de dos años con Sedapal”, dice el secretario general Santos Quispe en referencia a los trámites de rigor ante la empresa que provee de este servicio a toda la capital peruana. Fue el tiempo que tomó superar las inspecciones y obtener el visto de factibilidad para iniciar los trabajos.

“La ejecución del proyecto la hemos hecho nosotros”, señala el dirigente, como señal de que todo progreso depende de los propios beneficiarios.

Además de las faenas comunales de los domingos para avanzar las obras, cada familia posesionaria tuvo que dar un aporte de 4.100 soles (unos 1.300 dólares) para completar materiales y realizar las gestiones administrativas. Eso es casi cinco veces el sueldo mínimo oficial en el Perú.

En principio, uno de los objetivos de la titulación era la mejora en la calidad de vida de los beneficiarios. Sin embargo, durante varios años esa correlación ha sido puesta en duda por especialistas en el tema a partir de la experiencia de campo. “La posta de salud y el colegio te los ponen al margen de que tengas (o no un) título”, señala Julio Calderón, autor del libro “Ciudad ilegal”, considerado un clásico en los estudios sobre la problemática urbana de Lima. “Si ahora vas a las invasiones de Ancón o Ventanilla vas a ver arenales que a veces no tienen agua, pero tienen escuela primaria”.

Para tener agua y energía eléctrica tampoco se necesita tener título, basta con el certificado de posesión.

 

DEMANDA. Cofopri ha anunciado la entrega de 60 mil títulos de propiedad en el 2018, pero la demanda está sujeta a diversos factores, incluso el de pueblos formados fuera de los plazos contemplados por la ley para otorgar ese beneficio. / Cofopri. 

 

En 2004, por encargo de Cofopri, la consultora Apoyo elaboró un estudio de líneas de base por las que se concluía que las familias con título de propiedad tenían viviendas mejor equipadas y mayor acceso a servicios. Tiempo después algunos estudios independientes relativizaron ese impacto, en especial en temas como el acceso al agua, debido a que no detectaron diferencias significativas para obtenerlo entre quienes tenían un título y quienes no lo tenían.

Una de esas investigaciones fue la realizada en el 2008 por Stefano Caria, hoy economista del desarrollo de la Universidad de Oxford, en dos asentamientos humanos en Villa El Salvador -un distrito emblemático, formado por migrantes, considerado internacionalmente como un modelo de autogestión urbana-. Según sus hallazgos, la titulación no produjo diferencias sustanciales en el acceso a servicios, mejora de las viviendas o acceso al empleo entre quienes accedieron o no al documento de propiedad. Tampoco en el acceso a un crédito.

Caria confirmó su premisa de que “los efectos de la titulación de tierras son mayormente superficiales e insuficientes en función de generar la serie de beneficios indirectos que se les suele acreditar”.

Cofopri no tiene estimados del impacto de la titulación en el posterior acceso a servicios públicos en los pueblos beneficiados, que está fuera de su competencia. “Quien hace el seguimiento es el sector Vivienda o los propios municipios”, señaló el ahora exdirector ejecutivo del organismo rector del proceso de formalización.

En los considerandos del Plan Nacional de Saneamiento 2017-2021, aprobado mediante un decreto supremo en junio del año pasado, se indica que 3.4 millones de personas no tienen acceso al agua potable en el Perú y que el 39% de ese grupo habita zonas urbanas. La meta del plan es alcanzar la cobertura universal al final de ese período, aunque algunas cifras oficiales de años recientes evidencian el rezago en la atención de este servicio a las poblaciones vulnerables.

Así, mientras que en el 2014 Cofopri entregó 18 mil 579 nuevos títulos y formalizó 22 mil 478 lotes, en el mismo período la empresa Sedapal, única proveedora de agua potable en la capital peruana, implementó sólo 16 mil 379 conexiones de agua potable nuevas. Apenas 881 de esas obras fueron para asentamientos humanos, de acuerdo con la memoria anual de la institución.

Al año siguiente, en el 2015, Cofopri entregó 31 mil títulos de propiedad y formalizó 2 mil 363 lotes en Lima, mientras que Sedapal sólo implementó 17 mil 944 conexiones nuevas.

“[…] La titulación parece estar asociada solamente con infraestructura habilitada por encima del nivel de la tierra”, según el estudio de Caria, considerado de referencia en el tema. Se refería a que las diferencias de acceso a servicios para vecinos con y sin título se evidenciaban sobre todo en la cobertura de electricidad. La explicación estaba en un posible sesgo de la compañía proveedora local en dar prioridad a ciertos clientes: en el Perú, la energía eléctrica es un servicio público proporcionado por la empresa privada.

 

REUNIÓN. Vecinos de Virgen de la Candelaria reciben capacitación y asesoría de Desco para diversas necesidades del asentamiento. La principal demanda es la obtención de los títulos de propiedad. / Audrey Cordova.

 

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La reunión de los vecinos de Virgen de la Candelaria se realiza en el flamante local comunal, construido con ayuda externa: un arquitecto hizo los planos gratis, la municipalidad distrital puso parte de los materiales y la mano de obra fue de los propios vecinos. En una esquina hay una mezcladora de cemento y en un cuarto contiguo más materiales y herramientas. Es una construcción por etapas, como el pueblo. “La idea es darle varios usos: guardería, talleres para niños y jóvenes, una biblioteca virtual con Internet”, dice el secretario general Santos Quispe.

El encuentro de esta noche es un ejercicio de evaluación. La arquitecta Dora Rubio ha llegado de visita para presentar una aplicación móvil llamada Observatorio Urbano Desco, desarrollada por la ONG para monitorear una serie de indicadores básicos: cómo se recibe el agua, si hay botaderos de basura, si hay caída de rocas, si las pistas están en mal estado, si hay pandillas o se han producido robos. Asuntos claves en un distrito que ocupa el último lugar en el Índice de Desarrollo Humano de los 43 municipios de Lima.

Una mujer joven se queja de que hace poco unos desconocidos entraron a su casa a punta de pistola y se llevaron algunos artefactos.

-¿De qué manera imaginan que se puede solucionar eso? -pregunta Rubio de manera abierta.

-Habría que poner cámaras en la calle -responde la joven.

Varios asistentes hacen gestos de respaldo: sería una forma de aprovechar que ya se tiene electricidad. El mismo servicio ayudará a instalar la biblioteca virtual y traerá otros beneficios. Lo que no tendrá solución inmediata es el recojo de la basura. A este vecindario tallado en la roca no suben los camiones de baja policía.

 

INSCRIPCIÓN. Una madre de familia firma asistencia en la reunión comunal. Allí se discuten necesidades cotidianas como el problema del recojo de basura, que se dificulta por la inaccesibilidad del terreno. / Audrey Cordova.

 

Una de las críticas fundamentales a la primera etapa del proceso de formalización fue que privilegió la entrega masiva de títulos sin un adecuado análisis de la situación física del terreno. “Se decía que la titulación por sí sola iba a aliviar los problemas de los sectores populares", comenta el arquitecto Jaime Miyashiro, del Programa Urbano de Desco, una asociación civil con más de cuarenta años de reconocida experiencia en estudios sobre desarrollo urbano en Lima. "En realidad, no se vieron las condiciones de habitabilidad de las zonas donde la gente había tomado posesión”.

En su momento, el Estado acuñó la modalidad de “títulos con carga” para formalizar terrenos que muchas veces estaban ubicados en zonas de riesgo como laderas de cerros o cauces de ríos secos -o incluso sobre lugares arqueológicos-, sobre las que no se podía habilitar servicios públicos. “Significaba: ‘Yo te titulo, pero [desde ahora] te digo que el terreno es de mala calidad’”, refiere Miyashiro. Se entregaba la propiedad de un espacio con la presunta advertencia de que estaba en pésimas condiciones para vivir. “Habían titulado un problema más que una solución”, señala el investigador.

Aunque de momento no fue posible obtener para este informe cifras actualizadas sobre la proporción de títulos entregados con esa condición -atribuibles incluso al periodo en que los municipios locales tuvieron la atribución de otorgarlos-, Jaime Miyashiro estima que el 80% de los títulos de propiedad emitidos durante las últimas dos décadas en Villa María del Triunfo, San Juan de Miraflores y Villa El Salvador tuvo la condición de carga. “Hay una [forma de hacer una] proyección, pero es compleja, y en los Registros Públicos no todo está sistematizado”, refiere.

Las consecuencias de este tipo de intervención oficial quedaron expuestas a raíz de diversos desastres naturales que afectaron el país en la última década. Tras el terremoto del 2007 que devastó Pisco, una ciudad a 241 kilometros al sur de Lima, se prohibió la titulación de terrenos en zonas vulnerables. Pero el tema volvió al debate público a lo largo del 2017 debido a los estragos causados por el Fenómeno del Niño costero, un período de lluvias y desbordes de ríos que hasta el primer trimestre de ese año afectó a más de un millón de personas y dejó 150 mil damnificados.

 

PELIGROS. Durante años se entregaron los llamados "títulos con carga", en terrenos no adecuados para vivienda, como los cauces de ríos secos que eventualmente pueden sufrir el impacto de desastres naturales. / MVCS.

 

A raíz del impacto de este último fenómeno, en agosto del 2017 el Congreso modificó la ley para prohibir el otorgamiento de títulos y dotación de servicios públicos en las zonas que se encuentren en “riesgo no mitigable”, una expresión que alude a lugares donde el costo de reparar los daños por algún desastre resultaría mayor al de reubicar a los ciudadanos en un sitio más seguro.

El problema es para quienes todavía mantienen títulos con carga: de ocurrir un desastre, no tendrían forma de reclamar a pesar de que cuentan con un reconocimiento oficial.

“El Estado da títulos porque es barato y rápido”, señala Ramiro García, jefe del Programa Urbano de Desco. En un inicio, el costo de formalizar un predio era de unos 50 dólares. Con la escasez de terrenos adecuados y la lejanía de las nuevas poblaciones, el costo se ha elevado a cerca de 500 dólares, de acuerdo con un informe presentado a la Comisión de Vivienda y Construcción del Congreso. “Eso esconde la ausencia de una [verdadera] política de vivienda social”, dice García.

Mientras tanto, un estudio de Julio Calderón publicado en el 2015 evidenció que el Estado destinó ocho veces más recursos para “Mi Vivienda”, un programa de subsidios a la compra de vivienda para la clase media, que para “Techo Propio”, un programa similar destinado a la población de menores recursos.

 

BENEFICIARIOS. El precio del terreno en Virgen de la Candelaria ha aumentado incluso con los certificados de posesión. Hace ocho años un terreno podía costar menos de cien dólares y ahora puede valer más de 9 mil dólares.  / Audrey Cordova.

 

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El secretario general Santos Quispe llegó a Virgen de la Candelaria después de que en el 2004 la caída de un cerro se llevó su casa y otras 23 viviendas en El Agustino, otro distrito que lleva décadas en proceso de formalización. Para instalarse en esta zona, consiguió que le traspasaran un terreno por 300 soles. Ahora, ya con una casa encima, vale alrededor de 30 mil soles, según sus cálculos (eso es: de menos de cien dólares a poco más de 9 mil dólares). Un vecino, el taxista Hugo Loarte Chávez, consiguió el traspaso de una casa ya construida a cambio de los 15 mil soles que el posesionario original había invertido (unos 4.600 dólares). Ambos están convencidos de que sólo les falta el título para estar tranquilos.

 “Seremos propietarios y ya no sólo posesionarios. Pedir crédito será más factible”, dice Quispe. 

Esa ha sido una premisa fundacional del proceso de titulación: la idea de que el terreno informal pasa a ser un activo que el nuevo propietario puede introducir al mercado para obtener un capital que le permita mejorar su calidad de vida al invertir en su vivienda o en un negocio. Incluso hay referencias a este beneficio en una sentencia del Tribunal Constitucional. Sin embargo, en el Perú de la titulación masiva, esta no ha sido una regla exacta.

“Lo que el banco ve es su rentabilidad”, señala el arquitecto Jaime Miyashiro. Aun si una persona contara con título, si su terreno se encuentra en una zona de alta vulnerabilidad o de mala calidad, tiene pocas probabilidades de calificar para un crédito. “El banco va a considerar demasiado riesgo prestar dinero por esa propiedad, y no lo va a hacer. Lo que está viendo es su costo-beneficio”.

 

CONSTANCIA. Santos Quispe llegó a Villa María del Triunfo desde El Agustino, donde la caída de un cerro arrasó con su vivienda y otras 23 casas. Ahora es uno de los principales promotores de la formalización en su barrio. / Audrey Cordova.

 

Estudios independientes revisados para este informe establecieron que los proyectados beneficios no se estaban cumpliendo necesariamente. “El acceso al crédito no ha aumentado para las familias encuestadas, confirmando los resultados de estudios empíricos anteriores”, señalaba ya en el 2004 la investigación de Stefano Caria. Los resultados incluso revelaron que los pobladores informales accedían a crédito en una tasa 30% mayor que los que habían recibido el documento que acreditaba su propiedad.

Diez años después, en el 2014, el reconocido economista y ex director del Banco Central de Reserva, Richard Webb, insistió en que poner en duda el argumento. “El microcrédito, además, ha crecido masivamente sin mucha titulación, tanto que el problema actual resulta siendo más el sobreendeudamiento del pequeño empresario que el no acceso”, señaló en una columna en el diario El Comercio.

De todos los supuestos efectos de la titulación de tierras, este es el que evidencia mejor la escala de grises señalada por Webb acerca de la economía informal.

“Ese tal vez sea el impacto que no se ha cumplido en el tema de formalización”, admitió a este medio José Quilcate, ahora exdirector ejecutivo de Cofopri. “La premisa era: yo otorgo o formalizo los predios en posesiones informales y voy a tener un gran mercado de hipotecas. No necesariamente es así, porque para que exista este mercado de hipotecas tiene que haber capacidad de pago”.

En los asentamientos como Virgen de la Candelaria, la evidencia está en las calles: frente al amplio local comunal, levantado con las manos y recursos de sus vecinos, se ve una losa deportiva bien trazada sobre una cresta del cerro. A cada tramo de los caminos afirmados hay escaleras de cemento que facilitan el acceso. Las casas son de materiales variados, de acuerdo al progreso de cada familia. Por aquí no se ve que haya pasado el sistema financiero.

 

BARRIO. Vista nocturna de la cancha de fulbito construida por los vecinos. Es un espacio central para las actividades comunales. A la fecha, con el esfuerzo de todos el asentamiento ya cuenta con una red de agua potable. / Audrey Cordova.

 

El detalle es que la realidad avanza siempre más rápido que el mundo formal. Veinte años después de iniciado el proceso, con sus progresos  y enredos, el avance en las construcciones espontáneas en asentamientos humanos y distritos emergentes es un nicho pendiente. “Todas estas edificaciones, que se han realizado sobre los pueblos y predios que han sido titulados por COFOPRI, no están formalizadas. No está en los registros públicos. Y ya hay actos que se han realizado en estas construcciones como anticipo de herencia, transferencia, alquileres y cambio de uso”, señaló en su momento José Quilcate.

Una muestra es el asentamiento humano Clorinda Málaga, en Comas, otro distrito surgido del cinturón migratorio que expandió Lima en la segunda mitad del siglo XX.  La zona fue titulada en el 2002 y a fines del 2017 sólo se habían registrado las edificaciones del 17% de los predios. Se estima hay casas de dos pisos o más hasta en el 40% de los lotes. “Como se trata de autoconstrucciones, no sabemos si son seguras para las familias que están allí”, explicó Quilcate. Eso sólo se conocerá con el catastro urbano que Cofopri deberá realizar en coordinación con las municipalidades.

El tema sigue embalsando expectativas en el 2018 y la clase política peruana está bastante alerta de su potencial: entre fines del 2016 y el 2017 se presentaron seis proyectos de ley en el Congreso que planteaban extender plazos para acogerse a la titulación, modificaban procedimientos o ampliaban las competencias extraordinarias de Cofopri para proseguir con el proceso de formalización de la propiedad. En la comisión de Vivienda y Construcción hay un proyecto más que elimina cargas y gravámenes a terrenos del Estado que están en proceso de titulación a favor de sus posesionarios. Los papeles de la tierra aguantan todo. 

* Con la colaboración de Abel Puerta en la investigación.

Esta nota es parte de un trabajo en conjunto con Chequeado realizado gracias al apoyo del Pulitzer Center for Crisis Reporting

Para saber más sobre la situación en Argentina ver: "Casi el 20% de las viviendas sociales de la Ciudad no tiene títulos de propiedad". 

Para saber más sobre la situación en México ver: "Un hogar con escrituras y servicios, un privilegio al que no tienen acceso los olvidados de la CDMX".

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