Con sabores que pueden imitar al de una gaseosa o una golosina, diseños de colores vibrantes y fragancias diseñadas en laboratorios, los vapeadores se han impuesto como los productos con nicotina más consumidos por los jóvenes en América Latina. En Perú, solo en los últimos cinco años (2019 - 2023) la importación de estos dispositivos y sus recargas creció 480%, de acuerdo a un análisis de OjoPúblico.

Aunque se suelen publicitar como menos dañinos que los cigarrillos tradicionales, los vapeadores tienen compuestos cancerígenos y metales pesados. La evidencia científica señala que estos productos pueden agravar problemas de salud, como el asma y la enfermedad pulmonar obstructiva crónica o provocar lesiones pulmonares, no solo de quienes lo usan sino también de las personas de alrededor. 

Por eso, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) recomienda que, si los países no prohíben su venta, prioricen la implementación de impuestos para desincentivar su consumo. Pese a eso, Perú no les aplica ningún gravamen.

Esto, de acuerdo a una estimación de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat), implica una pérdida de recaudación de S/8,3 millones al año en impuesto selectivo al consumo (ISC)  —tasa aplicada para desalentar la adquisición de productos dañinos para la salud y el medio ambiente— solo en las soluciones líquidas de cigarrillos electrónicos. 

El problema en Perú es que [los vapeadores] ni están prohibidos ni se los grava”, dice Mariona Mas Montserrat, asesora de política fiscal de la OCDE.

El pasado 12 de noviembre, el Ejecutivo promulgó una ley que prohíbe la venta de cigarrillos electrónicos a menores de edad y vapear en lugares públicos. La norma también impide que estos productos utilicen nombres de golosinas o postres, como estrategia comercial.

Diversos especialistas señalan que, si bien implica un avance en cuanto a la comercialización y la publicidad, la norma es insuficiente por carecer de un componente tributario. Aunque el Congreso tiene al menos dos proyectos de ley de este tipo en evaluación, ninguno ha prosperado en dos años.

“[Por presiones de la industria] no avanzan este tipo de regulaciones [en el Congreso]. Desde el periodo de [Pedro Pablo Kuczynski], hay una representación conservadora muy grande, contraria a todos estos temas relacionados [con la regulación] del tabaco, el alcohol, alimentos y otros”, dice el exministro de Salud Óscar Ugarte Ubilluz.

Mariona Mas Montserrat, asesora de política fiscal de la OCDE, señala, por su parte, que “no es coherente” gravar a los cigarrillos tradicionales —algo que ocurre en Perú, al menos, desde 1999— y no hacerlo con los vapeadores o cigarrillos electrónicos.

“Lo que observamos, en muchos países, es que la venta de estos productos está prohibida y, por lo tanto, es razonable que no exista un impuesto. El problema en Perú es que ni están prohibidos ni se los grava”, explicó a OjoPúblico.

 

Siete de 19 países evaluados por la OCDE en América Latina y el Caribe tienen prohibida la venta de vapeadores: Argentina, Brasil, México, Nicaragua, Panamá, Uruguay y Venezuela. Surinam —no incluido en dicho análisis— también tiene prohibida la venta de estos productos, según la Organización Panamericana de la Salud (OPS).

Otras dos naciones, aunque permiten la venta de dichos dispositivos, les aplican un impuesto: Costa Rica y Ecuador. En las 10 restantes —grupo integrado por Perú—, en cambio, la comercialización no está prohibida ni gravada.

 

El peso de la industria

El debate respecto a la regulación comercial, publicitaria e impositiva de los vapeadores no es reciente: desde la instalación del actual Congreso, se presentaron, al menos, ocho proyectos de ley vinculados a estos temas. 

Seis de ellos —cinco sobre regulación comercial y publicitaria, y uno más que, inicialmente, planteaba la aplicación de un impuesto— se acumularon en un dictamen aprobado por el Pleno del Congreso. El mismo excluyó la incorporación del gravamen y, por lo tanto, también la norma promulgada por el Ejecutivo, el pasado 12 de noviembre. 

A este descarte se suma el de otras propuestas planteadas en el dictamen original, como la implementación de un empaque neutro y prohibir el uso de saborizantes y aromatizantes para productos de tabaco, nicotina y similares. Esta decisión coincide con dos opiniones recibidas durante el análisis de las comisiones de Salud y de Defensa del Consumidor del Legislativo.

Una de ellas, del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (Mincetur), señaló que no era viable incorporar lineamientos que no se ajustan a compromisos internacionales de Perú, como el Acuerdo de Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) y la decisión 827 de la Comunidad Andina.

Los cigarrillos electrónicos deben ser gravados porque generan morbilidad y mortalidad”, dijo Flavia Radovic Ragonesi, presidenta de Colat.

La Cámara de Comercio Americana del Perú (AmCham) también se mostró en contra del empaque neutro. En otras palabras, rechazó la utilización de colores y tipografías estándares, sin imágenes o mensajes adicionales para dichos productos.

“[Estas medidas] no contribuirán a atender las problemáticas que la iniciativa legislativa busca atender [sic], solicitamos se evalúan medidas menos restrictivas y con eficacia demostrada”, alegaron.

Flavia Radovic Ragonesi, presidenta de la Comisión Nacional de Lucha Antitabáquica (Colat), reconoce que, tras 14 años, la actualización normativa implica un avance. Sin embargo, a su criterio, es insuficiente.

“El impuesto selectivo no está contemplado en la ley y debería aplicarse a los cigarrillos electrónicos que no tienen este gravamen (…), por ser un producto que no le aporta nada a la sociedad y, más bien, le resta porque genera morbilidad y mortalidad”, dijo a este medio.

Pese a los reparos, la norma también hace referencia a la interacción entre autoridades públicas y funcionarios de la industria tabacalera: los encuentros entre estos actores, señala, deben ser públicos y transparentes. Además, prohíbe que la industria intervenga en la implementación o creación de políticas y normas relacionadas con el control del consumo de tabaco, nicotina y otros similares.

RIESGO. De 2020 a 2023, en Perú, se incrementó la interferencia de la industria tabacalera en la elaboración de políticas y leyes para controlar el consumo de estos productos.

Captura: Índice Regional de Interferencia de la Industria Tabacalera 2023.

 

Radovic Ragonesi advierte que, si se trata de algo declarativo, “no va a servir de nada”. Por eso, agregó, es necesario que el reglamento de la ley establezca sanciones, multas, y pautas claras. Para ella, estas reuniones no deberían existir. “Está comprobado y aceptado que es una industria que atenta contra la salud de las personas”, remarcó. 

Perú, con 15 puntos, es el tercer país con mayor participación de la industria tabacalera en la elaboración de políticas públicas, de acuerdo al Índice de la Interferencia de la Industria Tabacalera 2023. Esto incluye tanto el impulso de normas beneficiosas para la industria como el retraso de otras que buscan controlar el consumo de tabaco. La injerencia ha ido en aumento en los últimos años: en 2020, Perú tenía un puntaje de 4 y, un año más tarde, llegó a 11.
 

El debate relegado por el impuesto selectivo al consumo

Además de los seis proyectos que dieron origen a la reciente norma, el actual Congreso ha impulsado otras dos propuestas que buscan gravar a los vapeadores. A más de dos años de su ingreso, ambas están en análisis por parte de la Comisión de Economía.

La primera de ellas fue presentada por Juan Carlos Mori Celis (Acción Popular). Esta plantea la creación de una tasa de entre 4% y 7% por cada mililitro de las soluciones líquidas empleadas en los cigarrillos electrónicos, y otras medidas para desincentivar el consumo.

La otra iniciativa fue ingresada por Martha Moyano Delgado (Fuerza Popular). A diferencia de la anterior, esta se centra exclusivamente en la creación de un gravamen de entre 1% y 10% por unidad.

Aunque las dos aseguran que los vapeadores son hasta 95% menos nocivos que los cigarrillos tradicionales —lo que no está comprobado científicamente—, reconocen que es necesario implementar un impuesto en sintonía con la tendencia global.

El Ministerio de Economía explicó que la evidencia científica señala que los vapeadores son nocivos para la salud tengan o no nicotina".

Al ser consultado por la Comisión de Economía, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) aclaró este punto: los cigarrillos electrónicos, también denominados como Sistemas Electrónicos de Administración de Nicotina (SEAN) y Sistemas Similares Sin Nicotina (SSSN), son nocivos para la salud, especialmente para los jóvenes, tengan o no presencia de nicotina.

En esta línea, explicó que un comité científico de la Unión Europea concluyó que estos productos dañan al sistema respiratorio y podrían tener efectos nocivos en el sistema cardiovascular. Además, de acuerdo a la evidencia, exponen a sus usuarios a riesgos por envenenamiento y lesiones por explosiones y quemaduras.

Teniendo en cuenta esto y que las propuestas se alinean a las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS), el MEF se mostró de acuerdo con la incorporación del gravamen. Sin embargo, indicó que las tasas propuestas eran “limitadas, insuficientes y harían la aplicación del ISC a las soluciones líquidas poco efectivas”.

Por eso, recomendó una tasa mínima de 20% y una máxima de 100%. Considerando el ISC máximo tanto para las importaciones como para el monto neto de ventas en el país, según estimaciones de Sunat elaboradas a pedido del MEF, Perú recaudaría más de S/8,3 millones cada año.

Del lado opuesto, la Asociación Peruana de Vapeadores (Asovape) envió una opinión al Congreso en la que señaló que estaban de acuerdo con la regulación de los dispositivos. Sin embargo, argumentaron que las tasas del impuesto debían ser “bajas”.

El poder de la [industria tabacalera] es muy grande”, dijo el exministro de Salud Hernando Cevallos Flores.

Si bien Asovape se identifica como una organización de consumidores, registra su domicilio fiscal en un local de Surco donde funciona una tienda de vaporizadores. Su presidente, Jorge Palma Vásquez, también está registrado en Sunat como gerente general de la importadora Vape Nation S.A.C., como reveló un informe de Salud con Lupa.

A estas dos propuestas impulsadas desde el Congreso se añade una más, presentada por el Ejecutivo en 2021, en el marco de una solicitud de facultades para legislar en materia tributaria en varios sectores. 

Inicialmente, esta planteaba que las soluciones líquidas de los vapeadores estén en el ámbito de aplicación del ISC. Sin embargo, durante su evaluación en comisiones, la mención al tema fue retirada y, por tanto, no aparece en la versión de la norma aprobada. 

El exministro de Salud Hernando Cevallos Flores advierte que no es la primera vez que la labor legislativa se decanta en favor de la industria tabacalera. “El poder de estas empresas es muy grande”, dijo.

A su criterio, es necesario que estos productos sean gravados con el ISC. Y esto, dice, debe ser complementado con una labor más activa del sector salud para informar y concientizar a la población sobre los riesgos que implican los cigarrillos electrónicos, con un enfoque en la población joven.

 

Para el exministro de Economía Luis Miguel Castilla, estos productos deben estar bajo la aplicación del ISC “sin lugar a dudas”, ya que implican externalidades negativas, como problemas de salud.

OjoPúblico se contactó con el despacho de Moris Celis para saber más sobre el proyecto de ley en trámite. El representante de prensa dijo que están en “coordinación con la Comisión de Economía para que se priorice la formulación del predictamen”. Desde la oficina de Moyano Delgado, mientras tanto, afirmaron que este grupo de trabajo no les ha indicado un plazo para la evaluación de la propuesta presentada por la congresista.

Este medio también se contactó con el área de prensa del MEF para consultar por qué no se aplica el impuesto selectivo al consumo a los cigarrillos electrónicos y cuál es la pérdida de recaudación de 2024, teniendo en cuenta que las importaciones siguen en aumento. Sin embargo, al cierre de este informe, no hubo respuesta.

 

Un mercado en ascenso

En Perú, las importaciones de vapeadores y recargas ascendió a casi USD 8 millones al cierre de 2023, según datos de aduanas analizados por OjoPúblico. Esta cifra implica un incremento de 480%, si se compara con los datos de 2019. Además, hasta el 1 de noviembre, las compras del 2024 ya acumulaban más de USD 5,7 millones.

El principal proveedor de estos productos es China, que concentró el 90% de las compras peruanas en 2023. Le siguen Estados Unidos (5%) y Canadá (1,4%). Entre las empresas con actividades en el país que más demandaron estos bienes en 2023 destacan Tabacalera Nacional, Vapo Perú y Dos Lunares. Solo esas tres concentraron el 58% de lo importado el último año. 

 

Este aumento de la demanda peruana de vapeadores y sus insumos se da en un contexto en que ocho países de América Latina y el Caribe tienen prohibida la venta de dichos dispositivos. El último en implementar la medida fue Venezuela, en agosto de 2023, como reportó la OPS. 

Costa Rica y Ecuador son los únicos que han implementado un impuesto en la región, según el reciente informe de la OCDE. En el primero, la tasa es de 20%, y rige desde 2021. Lo recaudado por este concepto se dirige al seguro social, para financiar tratamientos de patologías relacionadas al consumo de tabaco y nicotina.

A pesar de dichas medidas, el sistema de salud costarricense hizo 1.268 diagnósticos vinculados al uso de vapeadores en lo que va del año. La cifra representa el 40% de los casos contabilizados desde 2021 a la fecha. Por eso, el Ministerio de Salud de dicho país ha propuesto imponer mayores restricciones. Entre ellas, prohibir productos que tengan nicotina sintética y líquidos tipo cannabinoides.

En Ecuador, el impuesto para los Sistemas Electrónicos de Administración de Nicotina (SEAN) se adoptó en 2019, con una tasa de 150%. A inicios de 2023, el expresidente Guillermo Lasso protagonizó una polémica al bajar la tasa a 50% para “combatir el contrabando”. La sociedad civil se opuso y presentó una demanda en contra de la medida, que fue revertida en mayo de este año.

 

OCDE: Perú debe elevar impuestos al tabaco

Las medidas para desincentivar el consumo de productos nocivos no se limitan a los cigarrillos electrónicos. Según la OCDE, las políticas tributarias dirigidas a productos que contienen tabaco —como los cigarrillos tradicionales— también son insuficientes en Perú.

Entre la población peruana de 15 años a más que consumen tabaco, más del 90% opta por cigarrillos tradicionales, mientras que el promedio regional es de un poco más de 80%. Así, la cantidad de cigarrillos consumidos anualmente por este grupo asciende a 3.000, cuando el promedio regional es de alrededor de 2.500.

 

Aunque la proporción de impuestos aumentó desde 2012, destaca el análisis de la OCDE, los cigarrillos no se han vuelto menos accesibles en Perú, de acuerdo al indicador de asequibilidad. 

Este último mide el porcentaje del PBI per cápita que se necesita para comprar 100 paquetes de 20 cigarrillos. Mientras más bajo es el porcentaje, refleja que hay menos dificultades para adquirir los productos. En 2018, la asequibilidad de los cigarrillos en Perú era de alrededor de 7%, mientras que, en 2022, se ubicó en 4,4%.

Además, el impuesto selectivo al consumo de tabaco representa el 0,03% del PBI nacional, una de las proporciones más bajas de la región. Del lado opuesto, Chile, con una relación de 0,45%, se encuentra en primer lugar. 

El porcentaje de personas mayores de 15 años que consumen tabaco a diario —entre cigarrillos, pipas, puros, tabaco calentado, entre otros— en el Perú es de alrededor de 8%. Estas cifras colocan al país como el tercero con menor consumo, después de Panamá y Barbados. Uruguay, Argentina y Chile concentran los porcentajes más altos: entre 21% y 29%.

¿La baja prevalencia y recaudación de Perú indican resultados positivos? No. Para la OCDE, la baja recaudación es coherente con el bajo consumo. Sin embargo, el acceso a estos productos se ha ido incrementando entre 2018 y 2022, de acuerdo a su análisis.

OjoPúblico revisó las cifras de importación de estos productos entre 2019 y 2023. Aunque, a nivel general, estas compras registran una caída de casi USD 9 millones (pasaron de USD 20,9 millones, en 2019, a USD 12 millones, el año pasado), desde 2021 (cuando se reportaron USD 7,9 millones) han mostrado un incremento progresivo. Las empresas con más importaciones reportadas por aduanas en los últimos seis años fueron Tabacalera Nacional, Philip Morris Perú y Artifum Perú.

Teniendo en cuenta este escenario, una de las recomendaciones de la OCDE para Perú es que los impuestos al tabaco estén vinculados no solo a la inflación, como ocurre ahora, sino también a los ingresos reales de los hogares. Esto, explica la economista de OCDE, Mariona Mas Montserrat, es “para evitar que los consumidores cambien de productos a otros en función de su precio”.

Otra sugerencia del organismo se basa en que los productos de tabaco y nicotina sean grabados de la misma manera. Por ejemplo, en el caso de los cigarrillos tradicionales y el tabaco calentado se grava su precio minorista. En cambio, en el resto de productos tradicionales del tabaco, el impuesto se aplica sobre el precio de fábrica. Y, por último, los cigarrillos electrónicos o vapeadores, no tienen ningún gravamen hasta ahora.

 

Para la OCDE, en todos los casos, la tasa del impuesto debería aplicar sobre el precio minorista. Este mecanismo, señala, es el más efectivo para desalentar el consumo y, a la vez, permite una mayor recaudación tributaria.

En Perú, los costos médicos asociados al consumo de tabaco ascienden a casi USD 800 millones al año (alrededor de S/3.000 millones), mientras que los impuestos recaudados por este concepto equivalen al 9% de ese monto, según el informe del organismo. En otras palabras, solo rondan los S/270 millones.

Jan Carlo Sandoval, abogado especializado en tributación, explica que, si bien el ISC tiene como objetivo desincentivar el consumo de ciertos productos, también tiene una finalidad recaudatoria. En esa línea, si el gasto público por salud vinculado al tabaco, es mayor a lo que se recauda por el ISC, revela que hay un “déficit recaudatorio”, que debería ser evaluado por las autoridades, precisó.