En 2022, el Congreso aprobó la ley 31556, que redujo a 8% el impuesto general a las ventas (IGV) a los restaurantes y hoteles, pese al rechazo del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), y con el aval de otras carteras del Ejecutivo. A dos años de su vigencia se evidencian sus impactos en la baja recaudación tributaria. OjoPúblico identificó que el país deja de percibir solo por esta medida por lo menos S/1.409 millones y se beneficia a alrededor de 28.000 empresas.

Según las cifras publicadas por la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria y Aduanas (Sunat), entre septiembre y diciembre de 2022, el costo fiscal de la ley 31556 fue de S/221,7 millones. Mientras que para todo el 2023 el impacto de la norma fue de S/742,9 millones, superior a la proyección anual prevista. 

En tanto, para este 2024, el MEF calcula que dicha norma reducirá los ingresos tributarios del país en S/445 millones. Sin embargo, esta cifra podría ser mayor, ya que el cálculo se realizó antes de que la Sunat publique el resultado del impacto real del año 2023.

“Esa es una de las medidas que podría haber tenido sentido en el año 2021, cuando estábamos saliendo de la pandemia y de las restricciones impuestas. Pero, en 2022 y que esté vigente en este momento, yo no lo entiendo”, cuestiona Roxana Barrantes, economista, investigadora del Instituto de Estudios Peruanos (IEP) y profesora principal de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), en entrevista a OjoPúblico. 

 

Esta ley, además de superar las proyecciones de perjuicio fiscal, ha sido el punto de partida de un conjunto de otras normas que otorgan privilegios tributarios, focalizados en sectores específicos e impulsados por el Congreso sin el aval del MEF. A la fecha, OjoPúblico identificó que el actual Parlamento ha aprobado 11 leyes de este tipo y cuyo impacto fiscal alcanza los S/12.000 millones. 

Además, el Legislativo tiene en portafolio otros 20 dictámenes que, de ser promulgados, podrían generar un forado de más de S/154.000 millones a las arcas públicas. Y, hay cerca de 60 proyectos de ley con un potencial perjuicio fiscal de hasta S/200.000 millones. 

Así, entre proyectos, dictámenes y leyes, este medio identificó que el Congreso impulsa privilegios fiscales que podrían causar un agravio a las arcas públicas de hasta S/360.000 millones anuales.

El Ministerio de Economía y Finanzas, en el último Marco Macroeconómico Multianual 2025-2028 (MMM), atribuye explícitamente que el incremento de los gastos tributarios —beneficios fiscales como exoneraciones, inafectaciones y otros— se debe, en parte, a las leyes aprobadas por el Parlamento en los últimos años, las cuales impactan principalmente en la recaudación del IGV, como es, precisamente, la ley 31556. 

“[Estas leyes del Congreso] aumentaron principalmente los gastos tributarios del IGV que crecieron de 1,51% del PBI en 2022 a 1,65% del PBI en 2025”, se detalla en el documento del MMM.

Mientras que los gastos tributarios aumentan, las cifras del déficit fiscal han empeorado de manera significativa en los últimos dos años

Para el 2025, se estima que los más de 100 gastos tributarios vigentes le costarán al país S/24.010 millones, monto equivalente al 2,19% del Producto Bruto Interno y superior al promedio de los últimos cinco años. 

Mientras que los gastos tributarios aumentan, las cifras del déficit fiscal han empeorado de manera significativa en los últimos dos años y sin una trayectoria real de retorno a la meta del 1% del PBI, advierte Roxana Barrantes Cáceres, también directora del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP). 

Se prevé que Perú incumplirá las metas del déficit fiscal este 2024 —previsto en 2,8%— y por segundo año consecutivo, cuando hasta julio último se ubicaba en 4%. El economista Juan Carlos Odar Zagaceta, director gerente de Phase Consultores, señala que se proyecta que cerremos el año en 3,3%. 

Odar Zagaceta apunta también que hay mucho optimismo en el MEF, respecto a la recaudación para este año, y que eso podría generar problemas con el cálculo del presupuesto público para el 2025 —previsto en S/251.000 millones—. “Implícitamente se está generando un problema fiscal, porque al estar sobreestimando los ingresos, también se sobrestima la capacidad de gasto”, advirtió.

 

Detalles de la ley de restaurantes

El Ministerio de Economía atribuye a la ley 31556, que redujo el pago del IGV a los restaurantes y hoteles, como uno de los factores que influyó en el aumento de los gastos tributarios del país en los últimos años. 

“Esta [la ley 31556] y otras iniciativas legislativas tributarias con impacto fiscal aprobadas en años recientes vienen impactando negativamente sobre los ingresos fiscales, restando recursos necesarios para el presupuesto público”, advierte el ministerio en el Marco Macroeconómico Multianual 2028-2025. 

En un informe enviado al Congreso, el MEF identificó que desde que entró en vigencia la tasa reducida de IGV, los precios de restaurantes y hoteles no bajaron, “por lo cual esto podría sugerir que estos sectores capturaron la baja del IGV en su totalidad sin trasladarla a consumidores”.

Por el contrario, sí hubo una reducción significativa de la recaudación del IGV del sector, que antes de esta ley venía marcando una tendencia al alza. 

IMPACTO FISCAL. En 2022, la recaudación de IGV del sector restaurantes y hoteles estaba al alza, pero esta tendencia fue revertida por la ley 31556.

Fuente: Congreso de la República

 

La ley entró en vigencia en septiembre de 2022, y, según información de la Sunat, el impacto en el fisco nacional en los cuatro meses en vigor de ese año fue de S/221,7 millones, y se favorecieron a 22.260 restaurantes y hoteles.

En tanto, en 2023, se aplicó dicho beneficio tributario durante todo el año y ello generó que el país dejara de recaudar S/742,9 millones, en un contexto en que la recaudación se vio duramente golpeada por la recesión económica. 

Finalmente, para este 2024, el MEF estima un impacto potencial de la ley de por lo menos S/445 millones. Sin embargo, especialistas señalan que este cálculo es modesto y la cifra podría ser mucho mayor dados los resultados del 2023. 

Así, tras sumar los costos fiscales durante el periodo de vigencia de esta ley, de septiembre de 2022 a diciembre de 2024, el forado que causa a las arcas públicas superan los S/1.400 millones. 

Sin embargo, desde el Congreso hay iniciativas para ampliar hasta el 2025 la vigencia de esta norma que reduce el IGV. De ser así, el MEF estima un costo adicional de S/615 millones. 

Por ejemplo, el proyecto de ley 07208/2023-CR, de autoría del actual presidente del Congreso, Eduardo Salhuana, además de ampliar el plazo de vigencia de la ley 31556, busca añadir más rubros de empresas que se beneficien con la reducción del IGV, como agencias de turismo y las de servicios de transporte turístico. 

“Los incentivos tributarios focalizados orientados a algún sector en particular, se sustentan si es que ese sector puede ser un generador de empleo o tener un impacto favorable en sectores de más bajos ingresos. En este caso, no hay un sustento significativo para decir que son medidas que se requerían”, indicó el economista Juan Carlos Odar.

La ley 31556 está dirigida a las micro y pequeñas empresas afectas al IGV, con ingresos anuales de hasta 1.700 UIT (S/8,7 millones con el valor actual). En su informe de opinión, el MEF advirtió que esta medida fomenta el “enanismo fiscal”, ya que incentivaría a las grandes empresas a reestructurar sus ingresos para acogerse al beneficio. “Las empresas que más se beneficiarían son las de mayor tamaño ya que son las que más reducirían su pago de impuestos”, alertó el ministerio. 

 

Más leyes del Congreso

Contrario a las recomendaciones de las entidades internacionales, de reducir los gastos tributarios, OjoPúblico identificó que el Congreso impulsa cerca de un centenar de proyectos de ley con un potencial impacto de hasta S/360.000 millones anuales en beneficios tributarios, que es casi la tercera parte del PBI proyectado para este año. 

Acción Popular es la bancada que impulsa el mayor perjuicio fiscal potencial, de hasta S/177.000 millones, con 14 iniciativas de este tipo. Le sigue Fuerza Popular, con 18 proyectos y un costo de hasta S/79.000 millones al tesoro público. También destacan Somos Perú (S/39.000 millones), Avanza País (S/23.800 millones), Podemos Perú (S/17.000 millones) y Perú Libre (S/15.600 millones). 

Tal como informó OjoPúblico en un reportaje previo, ya son 11 las medidas aprobadas en el actual Parlamento —de julio de 2021 a agosto de 2024— que implican un costo fiscal de más de S/12.000 millones. Entre ellas destaca la ley 31556 que redujo el IGV a los restaurantes y hoteles. 

En tanto, hay un paquete de 20 dictámenes listos en la Comisión de Economía, que esperan ser agendados para su debate en el Pleno. De ser aprobados y promulgados, el perjuicio a las arcas públicas podría superar los S/154.000 millones. Muchas de estas iniciativas se sustentan bajo el argumento de la “recuperación económica tras la pandemia de Covid-19”.

 

Entre esas iniciativas destaca el proyecto de ley 4450-2022 que replica el patrón de la ley 31556 y busca reducir el pago de IGV a las peluquerías. Esta propuesta que costaría S/19 millones al fisco, según cálculo del MEF, fue aprobada por la Comisión Permanente en julio y el Poder Ejecutivo la observó en agosto. Ahora, retornó a la Comisión de Economía del Congreso, donde se evalúa su aprobación por insistencia. 

La iniciativa con más costo fiscal —entre S/39.800 millones y S/82.000 millones— es el proyecto de ley 1814-2021, que establece un régimen excepcional de incentivo para el pronto pago de las deudas tributarias que mantienen las empresas con la Sunat. La medida busca eliminar los intereses y multas correspondientes a los períodos vencidos hasta 2018. 

Finalmente, hay otras 60 iniciativas parlamentarias presentadas, aún sin debate en comisiones, pero que podrían causar un forado de hasta S/200.000 millones.

“En este momento el MEF también está renunciando a observar algunas normas. Porque alguna vez he escuchado a algún miembro del gabinete decir: ‘bueno, ya hay una mayoría en el Congreso, ¿para qué observo?’ Tú no puedes estar a cargo de los recursos de todos los peruanos y al mismo tiempo decir que estás resignado a que se viole la Constitución”, enfatizó la directora del BCRP, Roxana Barrantes.

 

Gastos tributarios permanentes

Los beneficios tributarios otorgados a ciertos sectores se traducen en recursos que el Estado deja de recaudar. Por ello, se denominan gastos tributarios y se clasifican en siete tipos de tratamientos preferenciales: exoneraciones, inafectaciones, devoluciones, reducciones de tasas, créditos, deducciones y diferimientos. 

En Perú, están vigentes más de cien beneficios tributarios. Para 2025, la Sunat estima que estos le costarán al país alrededor de S/ 24.010 millones, monto equivalente al 2,15% del PBI y al 12,6% de la recaudación tributaria prevista para ese año.

Más de la mitad (54,8%) de los gastos tributarios en Perú se concentra en la exoneración de impuestos. Le sigue la inafectación, que representa el 32,4%. En ambos casos, el contribuyente favorecido no paga tributos; la diferencia recae en que el primero es temporal, y el segundo es permanente y se determina según la naturaleza de la actividad beneficiada. 

El tipo de impuesto más afectado por los privilegios fiscales es el IGV, que representa dos tercios (74,4%) de los gastos tributarios totales, principalmente por la exoneración a productos agrícolas y en la Amazonía. Le sigue el impuesto a la renta (16,8%), por la inafectación de la Compensación por Tiempo de Servicios (CTS) de los trabajadores y otros. 

 

Según sectores, el agropecuario es el más favorecido con los beneficios tributarios, ya que concentra el 26,6% del total. En 2024, se estima un costo de S/6.940 millones, lo que representa un 0,64% del PBI. 

Continúa el sector de intermediación financiera, que representa el 16,1% de los gastos tributarios por un valor estimado de S/3.417 millones para este año y de S/3.870 millones para el 2025. Y en tercer lugar, se calcula que los beneficios fiscales al sector educación costarán S/1.420 millones en 2024 y S/1.331 millones en 2025. 

El Marco Macroeconómico Multianual 2025-2028 cita a entidades técnicas internacionales, como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), que recomiendan al Perú revisar sus gastos tributarios para incrementar la recaudación y sugieren “conservar solo aquellos con un impacto positivo y rentable, mientras que los menos efectivos deberían ser eliminados gradualmente”.

 

Otros países de la región ya han tomado las recomendaciones de estas entidades. Por ejemplo, “en la última reforma tributaria de Colombia se planteó mejorar la administración de los gastos tributarios y reducir las exoneraciones tributarias que beneficiaban a la población con más altos ingresos”, explica el MEF.

Roxana Barrantes resalta que es importante que Perú tome el compromiso a largo plazo de hacer una reforma tributaria y que un primer tema es la revisión de los gastos tributarios. “¿Por qué es urgente?, ¿qué estamos ganando?, ¿dónde está el efecto multiplicador?”, cuestionó. 

Juan Carlos Odar señala, finalmente, que la revisión de los beneficios tributarios puede ayudar a mejorar la recaudación, sin embargo —a corto plazo— ve difícil que el actual Congreso apoye con la eliminación de esos gastos, ya que está yendo en línea contraria.