“América Latina no tiene que deshacerse de políticas ambientales para atraer inversiones chinas”

En esta entrevista, la economista e investigadora estadounidense Rebecca Ray analiza el papel de América Latina en la transición global hacia energías menos contaminantes. La especialista, quien ha trabajado por más de una década con empresas chinas que operan en la región, destaca la importancia de que los países posean marcos regulatorios socioambientales para proteger a la población, pues las empresas chinas no huirán ante la implementación de normativas rigurosas. La experta visitó Perú a pocos días del inicio de la COP27, la cumbre climática que reunirá a más de 190 países entre el 6 y el 18 de noviembre, en Egipto. OjoPúblico cubrirá las negociaciones desde la sede del evento internacional.

INVESTIGACIÓN. Rebecca Ray trabaja desde hace 10 años en la remodelación del panorama financiero global de China y su relación con países latinoamericanos.

INVESTIGACIÓN. Rebecca Ray trabaja desde hace 10 años en la remodelación del panorama financiero global de China y su relación con países latinoamericanos.

Foto: Xilena Pinedo / OjoPúblico

La necesaria transición energética hacia fuentes renovables supone nuevos retos para América Latina. Asegurar un proceso justo, evitar que se repliquen modelos de crecimiento basados exclusivamente en la extracción de recursos naturales y que no se afecte los derechos de las comunidades locales son algunos de esos desafíos.

La transición energética, precisamente, será uno de los temas clave a abordar en la próxima Conferencia de las Partes (COP27) en Sharm El Sheikh, Egipto. OjoPúblico estará cubriendo de manera diaria y presencial esta cumbre climática internacional que, entre el 6 y el 18 de noviembre reunirá a representantes de más de 190 países. 

En ese contexto, entrevistamos a Rebecca Ray, investigadora del Centro de Políticas de Desarrollo Global de la Universidad de Boston sobre el potencial de la región para la transición energética, teniendo en cuenta sus reservas de aluminio, litio y cobre, y el rol central de China en la cadena de valor de las manufacturas de las energías renovables.

La economista ha investigado por más de una década las inversiones provenientes del país asiático y ha trabajado con compañías chinas que operan en Latinoamérica. Su labor se ha centrado en el papel de ese país en la remodelación del panorama financiero global y en el desarrollo sostenible. En conversación con este medio, Rebecca Ray resaltó que Latinoamérica no debería flexibilizar sus marcos regulatorios porque estos no asustan a las inversiones chinas.

América Latina tiene capacidad de negociar con China pues tiene las reservas minerales”.

“No hay que tener miedo de que vayan a espantar a los inversionistas. No veo ninguna evidencia de que haya que deshacer la política socioambiental para atraerlos. Eso es lo importante. Si es Escazú o si es la consulta previa, libre e informada o normativas ambientales o económicas sobre enlaces con negocios locales, hay espacio para negociar”, afirmó.

Esa capacidad de negociación —añadió la especialista— es amplia teniendo en cuenta el contexto actual, en el que la demanda de recursos, como el litio, va en aumento ante la necesidad de transitar a energías más limpias para hacer frente a la crisis climática.

Esta semana, en vísperas a la realización de la cumbre climática, organizaciones de la sociedad civil realizaron la primera Pre Cop Perú 2022, a modo de preparación para la delegación peruana que participará de la cumbre. El encuentro, que tuvo lugar el jueves 28 de octubre, abordó precisamente la falta de inversión en energías renovables y problemas respecto a la implementación consulta previa, dos temas a los que también hace referencia Rebecca Ray en esta entrevista.

Usted señala que en América Latina hay espacio para un nuevo boom de minerales, pero ahora basado en la transparencia, los derechos humanos, y la sostenibilidad. ¿Por qué considera esto?

Durante los últimos 10 años estudiando las inversiones chinas en América Latina, he notado, y mis colegas latinoamericanos también, que los inversionistas chinos no traen su propio comportamiento socioambiental, sino que se adaptan a las regulaciones de los países en los que operan.

Si uno compara el comportamiento de una misma empresa petrolera china, como Sinopec o CNBC, que trabaja en varios países de América Latina, [va a observar que] tienen un desempeño social-ambiental distinto en cada país porque se adaptan a lo que se requiere, según la normativa nacional.

Entonces, hay espacio para que cada país anfitrión imponga la normativa más importante para su contexto. No es que haya una normativa que debe ser armonizada para toda la región, sino que hay espacio para que cada nación imponga la que le resulte más apropiada, sabiendo que no va a espantar a los inversionistas chinos.

Por el contrario, con una normativa fuerte, bien comunicada, con rendimiento de cuentas pública y con transparencia se puede esperar que estén dispuestos a operar bajo ese contexto. Los estudios indican que los inversionistas van a adaptarse porque al ser, muchas veces, compañías estatales que tienen que cumplir metas del Gobierno chino no les interesa solo la rentabilidad de corto plazo, sino las relaciones diplomáticas a largo plazo.

¿Qué implica, para América Latina, la creación de esos marcos normativos?

Los Gobiernos de la región han mostrado una voluntad de expresar normativas bastante altas y fuertes con, por ejemplo, la [reciente] aprobación del Acuerdo de Escazú en Colombia o con la implementación de la consulta previa, libre e informada. Eso se ha adoptado más en está región que en cualquier otra parte del mundo.

Los ministerios de Ambiente, Trabajo o Cultura tienen un desafío muy importante para determinar cuáles van a ser las normativas con inversionistas chinos, pero también un reto muy fuerte de imponer esa normativa porque estos ministerios son instituciones más pequeñas, menos fuertes y con menos recursos financieros que los ministerios de Economía y Comercio Exterior.

foto: andina litio

RENOVABLES. La demanda de litio se ha incrementado ante la necesaria transición a energías menos contaminantes.
Foto: Andina

 

China tiene una presencia importante en el mercado de explotación minero-energética en Latinoamérica y no proporciona salvaguardas socioambientales. En este contexto, ¿cómo deben ejercer su rol fiscalizador los gobiernos de la región?

Históricamente, China considera que la normativa para los inversionistas extranjeros va en contra de los que llaman “principios de coexistencia pacífica entre países”. Ellos quieren respetar los derechos de otros países de imponer las normativas que consideren más relevantes. Pero, en la práctica, eso puede traer el riesgo de que la capacidad institucional del país anfitrión no sea tan fuerte como la voluntad política. Entonces, respetar los deseos del país puede ser cuestión de apoyar el esfuerzo de cogobernanza de un proyecto que pertenece a ambos países.

¿Considera que los gobiernos latinoamericanos tienen una real capacidad de negociación con China?

Creo que hay maneras muy positivas de cooperar en este contexto. Uno de ellos es hacerlo a través de instituciones multilaterales donde todos son socios. En el pasado, por ejemplo, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) tenía un fondo para infraestructura en América Latina financiado puramente por China, pero bajo las normativas y la supervisión de la organización. Una idea interesante, para un país que todavía está trabajando para alcanzar una normativa ambiciosa, puede ser que pida que el dinero para un proyecto determinado vaya a través de organizaciones regionales.

Esta es una opción para algunas naciones que están fortaleciendo su propia capacidad institucional, pero no es una sugerencia a largo plazo. Colombia, por ejemplo, ha optado por eso: China ha financiado parte de su infraestructura a través del BID, entonces, viene con la fiscalización del mismo banco.

Así se pueden combinar los recursos, la tecnología, la ventaja de precio y la rapidez de China con la fiscalización institucional de la banca mundial. Se me hace una idea muy poderosa, teniendo en cuenta que fortalecer una burocracia capaz toma décadas. Pero [hay que tener en cuenta que] no es un sustituto para ese fortalecimiento.

En su propia experiencia en los procesos de conversación con la industria china, ¿cómo ha introducido el tema de los impactos ambientales y los derechos humanos?

Los incentivos de las empresas estatales chinas vienen de arriba. Entonces, es importante saber cuáles son las metas de la misma burocracia China. Al gobierno chino no le interesa el marco de derechos del país donde opera. Entonces, no sería realista una estrategia basada, por ejemplo, en el estado de los derechos sobre algún proyecto.

Sin embargo, entender cuál es la meta de la iniciativa de la Franja y Ruta —estrategia de desarrollo de infraestructura global y cooperación internacional impulsada por China— nos puede ayudar a medir cuando un proyecto no alcanza esas metas o sí lo hace.

América Latina debe imponer la normativa para atraer y gobernar inversiones en insumos claves para la energía renovable”.

Esa es una manera de llevarlos a esos temas sin hablar de derechos humanos…

No solamente es algo sobre lo que China no habla, es que tradicionalmente hay un respeto hacia la forma de gobierno y el marco de derechos de cualquier otro país. Entonces, para conseguir la fiscalización en cierto proyecto, es más importante mostrar si los impactos van en dirección hacia la meta de la iniciativa de la Franja y Ruta o no. Es otra vía para hablar de fiscalización, pero sí hay posibilidad.

Después de décadas de entrenarnos, como académicos y activistas de otros países en hablar el idioma de los bancos occidentales hay que aprender el idioma de las instituciones chinas. No hablo del idioma chino, sino del idioma de las metas, de los planes y de los incentivos de las instituciones.

¿Por qué se considera a China como el centro de todas las cadenas de valor de la transición energética?

Por la inercia de los países occidentales, que no han tomado una posición de liderazgo en las industrias de la transición energética, China ha podido aprovechar sus ventajas laborales, en manufactura, en costo y en tecnología para avanzar. Y, ahora, llegar a ser el centro de todas las cadenas de valor globales para la transición energética en el sector fotovoltaico, solar, eólico, hidroeléctrico.

Ellos dominan y representan a la mayoría de la producción. Son los que compran los recursos, la materia prima (el cobre, el litio o el aluminio) y son los que van a vender los productos manufacturados. Ya es muy tarde para cambiar toda la estructura de la cadena global, pero sí hay espacio para que los países de América Latina puedan imponer sus propias metas para la relación y buscar inversión con un poco más de valor agregado.

Por ejemplo, una empresa china ha puesto una fábrica de baterías de litio en Brasil para los autobuses eléctricos. Eso fue una manera de que, aunque el centro de la cadena de valor todavía es China, Brasil consiga más valor agregado y más industria en la relación.

Teniendo en cuenta que China es el centro de la transición, ¿qué impactos tiene que este país controle entre el 70% y 80% del mercado de paneles solares?

Eso significa que las relaciones económicas que esta región y, en particular, Perú, Bolivia y Argentina tienen con China pueden seguir alimentándose con nuevas inversiones y con cooperación para aumentar la capacidad tecnológica y la capacidad institucional. [Esto] no solamente para desarrollar nuevos proyectos de minería, sino también para incorporar en la economía local la tecnología que traen las empresas chinas.

[Otro aspecto importante es que] la normativa social y ambiental de los países no es solamente acerca de la contaminación del aire o los suelos, también puede incluir los enlaces que deberían formarse entre una empresa inversora y la comunidad u otras compañías locales.

Por ejemplo, la enorme empresa china petrolera Sinopec y Argentina hicieron un acuerdo con la cámara de comercio local de Santa Cruz en el que, para darle la licencia de operar en esa provincia, se requeriría comprar insumos y servicios de las empresas locales. No fue una cuestión de que la empresa china llegara con sus propios trabajadores o con todos los servicios e insumos producidos, sino que, por ese convenio, debía recurrir a los actores comerciales de la provincia [argentina].

Foto: Colombia

RESERVAS. América Latina posee las materias primas para iniciar la transición energética.
Foto: Ministerio de Energía de Chile

 

De nuevo, volvemos al tema de la agencia que deben tener los países latinoamericanos para poder negociar esos tipos de acuerdos…

Exacto. Ya hemos establecido que las empresas chinas están dispuestas a cooperar en convenios rigurosos debido a la relación muy fuerte de inversiones en minería y otros tipos de extracción [que tienen] aquí, en América Latina. Además, que China esté en el centro de la cadena de valor significa que, si un país quiere tener más que la extracción del mineral, puede negociar con ellos para que parte de la cadena se ubique aquí [en Latinoamérica].

Es cierto que sería muy difícil reubicar toda una cadena de valor, pero las empresas chinas están abiertas a hacer vínculos con empresas locales por el insumo que pueden proveer. Eso está vinculado con el hecho de que los depósitos y reservas minerales están aquí, y las empresas chinas necesitan comprar productos para su sector manufacturero de energía renovable.

No pueden ir a otra región porque nadie más tiene la cantidad de litio, de cobre ni de otros insumos [que hay en la región]. Entonces, hay capacidad para negociar porque no tienen muchas otras opciones.

En cuanto al cobre y el litio, ¿cuáles son las perspectivas económicas para América Latina, considerando que ha aumentado el precio del cobre y la demanda de litio?

Lo que hemos visto con otros insumos clave para la energía renovable es que es muy importante imponer desde un principio la normativa para atraer y gobernar inversiones. Si comienza con insuficiente rapidez o la gobernanza es caótica, puede ser contraproducente.

Por ejemplo, la madera balsa, componente clave para las turbinas eólicas, predominantemente viene de Ecuador, pero [en ese país] nunca ha habido un marco regulatorio ni para atraer inversiones, ni para gobernarlas o para proteger bosques y comunidades de esa producción. Entonces, ha sido un poco caótico. Se sospecha que ha habido mucho tráfico ilegal de madera. Ahora se están desarrollando sustitutos [para la madera balsa] usando petróleo para crear plástico y, finalmente, crear turbinas eólicas.

No es que Ecuador haya perdido la oportunidad, pero [su caso] demuestra la importancia de aprovechar este momento [clave] para nuevos insumos mundiales, como la madera balsa, el litio, el niobio, entre otras materias que en el pasado no han sido una gran parte de las cadenas de valor.

En ese contexto, ¿cómo influye las discusiones e intenciones de los países por nacionalizar, por ejemplo, el litio?

Es muy interesante para mí, como observadora de lo que está pasando en México con la plática de nacionalizar el litio. Hay inversionistas chinos ahí del litio y, aunque no están avanzando su operación porque hay incertidumbre sobre si se va a poder legalmente o bajo qué condiciones, tampoco han huido ni han vendido sus activos.

Eso es interesante, pero [también] es importante saber que no todos los países van a querer nacionalizar. Chile [por ejemplo] tiene su manera [de trabajar con el litio] con participación de ciertas partes de las cadenas de minería para el Estado y otro papel para el sector privado.

No solo se trata de exportar los componentes a otros países, sino de aprovechar la transición energética aquí”.

Bolivia [mientras tanto] le da un papel central a su Gobierno. Y otros países [probablemente] van a querer hacerlo de distinta manera. En el ejemplo de Bolivia, ellos plantearon obtener los mayores beneficios de la exploración y explotación del litio, y China estuvo dispuesto a colaborar con ellos.

El tema es que hay espacio para la normativa. No hay que tener miedo de que vayan a espantar a los inversionistas chinos. No veo ninguna evidencia de que haya que deshacer la política socioambiental para atraerlos. Eso es lo importante. Si es Escazú o si es la consulta previa, libre e informada o normativas ambientales o económicas sobre enlaces con negocios locales, hay espacio para negociar.

¿Es viable, luego de todo lo que la región ha aprendido de la explotación de materias primas, plantear una estrategia regional para la extracción y el comercio del litio?

No solo en América Latina, sino que en distintas partes del mundo es difícil que distintas naciones colaboren para crear una sola cadena de valor. Si vemos los ejemplos exitosos que han habido, realmente son pocos porque todo el mundo va a querer los pasos de más alto valor agregado.

Pero las capacidades son distintas en los países. América Latina es la región del mundo menos interconectada y con menos tasa de exportaciones que van dentro de la misma región. Entonces, en cuanto a la integración económica, están empezando de un nivel mucho más bajo que otras regiones. No es que sea imposible, sino que habrá retos mayores.

Ha mencionado que el actual contexto político de América Latina con el Acuerdo de Escazú o los diferentes avances normativos tienen estándares mejores que Estados Unidos, ¿Por qué?

Europa tiene algo parecido a Escazú, la Convención de Aarhus, pero Estados Unidos no tiene nada similar, porque en ese país el deber y los derechos ambientales se basan en pérdidas económicas. Hay acceso a la justicia a través de las cortes, pero en cuestiones de problemas ambientales es casi imposible comprobar que un determinado actor hizo daño a mi salud.

Por ejemplo, si yo desarrollo cáncer por vivir cerca a muchas centrales eléctricas a base de carbono, sería casi imposible comprobar que la empresa a cargo de esas centrales me hizo daño. En ese marco es difícil buscar justicia ambiental.

Foto: Ministerio de Economía de Argentina

RECURSOS. Perú, Bolivia, Argentina y Chile constituyen el segundo lugar en el mundo con la mayor potencia para generar energía solar.
Foto: Ministerio de Economía de Argentina

 

En cuanto a las diferentes acciones para enfrentar la crisis climática, ¿por qué la necesidad de reducir la demanda energética no se menciona con la misma frecuencia que la transición a energías menos contaminantes?

Mientras haya quien quiera quemar petróleo va a haber alguien que quiera vendérselo. Dado el hecho de que los países consumidores son los que más han contribuido al cambio climático, no es realmente justo pedir que todo el costo esté en los hombros de los países que, ahora, están produciendo combustibles fósiles y han llegado a ser dependientes de esas cadenas productivas. Por eso, es necesario el financiamiento climático.

Esas cadenas de valor global de combustibles fósiles se crearon porque ciertos países tenían la demanda. Ahora eso está cambiando: la demanda de carbón está bajando y la demanda para el litio se está disparando. Hay regiones productoras que encuentran la necesidad de transicionar de un mercado a otro, pero eso no se hace fácilmente, ni de la noche en la mañana.

¿Qué aspectos debe tener en cuenta América Latina para aprovechar el boom y, a la vez, garantizar la transición energética?

En el sur de Perú, Bolivia, Argentina y Chile está el segundo lugar en el mundo con la mayor potencia para generar energía solar. El único lugar con más potencia es el Tíbet, en las montañas del Himalaya. Además, en Argentina y Bolivia, hay algunas de las áreas con más potencial para desarrollar energía eólica.

La cuestión es que existan políticas desde los gobiernos nacionales para desarrollar ese potencial y, luego, construir relaciones con inversionistas que quieran desarrollar esos recursos. En Perú, por ejemplo, no he visto el mismo interés de Chile y Argentina para aprovechar esa energía.

Entonces, es cuestión de voluntad política y de capacidad institucional para priorizar el desarrollo. No solamente se trata de exportar los componentes a otros países, sino también de aprovechar y disfrutar de la transición energética aquí.

Además de la justicia global, hay que tener en cuenta que esas fuentes de energía tienen menos impactos locales. Una comunidad al lado de una central eléctrica basada en carbón va a sufrir problemas de salud pública que no sufriría una comunidad al lado de un parque solar. Esos beneficios deberían tenerlos aquí también.