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"El ministro Thorne nos pidió no promulgar norma contra la elusión tributaria"

24 Nov 2016
El exministro de Economía, Alonso Segura, conversó con Ojo-Publico.com sobre la responsabilidad que tiene el Ejecutivo y el Congreso en la revisión de los beneficios tributarios que le han costado S/ 93 mil millones al país la última década, pero también confirmó que fue su sucesor, Alfredo Thorne, quien pidió frenar el reglamento de la Norma XVI, la principal medida legislativa que iba a permitir luchar contra la fuga de millones a paraísos fiscales.

Son 78 los beneficios tributarios vigentes en el Perú y que durante la última década han ocasionado que el fisco deje de recaudar S/ 93 mil millones. Fueron creados en los 80's con la promesa de promover la inversión y generar empleo pero que son renovados por largos periodos de tiempo sin evaluar si fueron eficientes. En la siguiente entrevista el exministro de Economía, Alonso Segura, detalla porqué la racionalización de estos beneficios y la lucha contra la elusión son medidas que debe aplicar el Gobierno si quiere aumentar la recaudación tributaria.

¿Reducir o exonerar de impuestos a ciertos sectores ayuda a impulsar la inversión?

No toda exoneración es mala en sí misma, ni tampoco buena. Hay sectores a los que sí le han servido, pero los beneficios tributarios son el último recurso. Deben adoptarse luego de que otras opciones de impulso a la inversión hayan sido evaluadas y descartadas. Algunos negocios necesitan una red de capacitación o reducción de trabas burocráticas antes que una reducción de impuestos.

¿Pero quién crea y fiscaliza los beneficios tributarios?

Son creados por leyes, por eso está en manos del Congreso. Solo algunos, como los arancelarios, se aprueban en el Ejecutivo. Pero cada propuesta debe incluir cuál es el objetivo que se espera alcanzar y entender que su aplicación es una medida temporal. Su vida útil es por una necesidad específica.

Ha sucedido lo contrario, pues se han prorrogado casi a ciegas …

El 2012 se modificó el Código Tributario para precisar que antes de renovar una exoneración tributaria se debe evaluar si fue efectiva. Esto no es fácil. Se tiene que hacer con anticipación y de manera técnica porque muchas de estas exoneraciones involucran inversiones a largo plazo; las empresas planifican en base a ello y no se les puede cambiar las reglas de juego de pronto. Debe haber predictibilidad.

"Las exoneraciones son temas muy políticos. Siempre hay un grupo interesado en mantenerlas"

Son 78 los tipos de exoneraciones tributarias vigentes ¿Qué problemas ocasiona mantenerlas durante más de una década?

Sacrificas el cobro de impuestos en un país que se caracteriza por tener una muy baja tasa de recaudación. Sacrificas ingresos directos que deberían ir a fomentar empleo, salud y otros; genera costos mayores en la fiscalización tributaria porque convierte al Código Tributario en una coladera de excepciones que es aprovechada por algunos.

¿El Gobierno y el Congreso hacen diagnósticos para racionalizar estos beneficios?

Lo que he explicado es el escenario ideal. ¿Cuál es el problema con las exoneraciones más allá de si funcionan o no? Es que se vuelven temas muy políticos porque van a tener atrás siempre un grupo interesado en mantenerlas. Entonces, si bien existen análisis técnicos sobre su viabilidad, y cada ministerio involucrado es quien se encarga de ello, la decisión final va a ser política.

¿Se refiere a los lobbys en el Congreso?

El Congreso ha extendido u otorgado nuevas exoneraciones tributarias aún con opinión en contra del Ejecutivo y esto ha sido bastante frecuente.

¿En qué casos?

En mi gestión, por ejemplo, el Ejecutivo presentó el proyecto de ley para impulsar a los institutos superiores, pero en el Congreso le añadió un artículo para exonerarlo del Impuesto a la Renta, como ocurre con las universidades. Por más que el Ejecutivo lo observe ellos, el Legislativo puede insistir y aprobarlo.

 

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¿Eso ocurrió con las exoneraciones de impuestos en la Amazonía?

Estamos todos de acuerdo que la selva requiere mayor presencia del Estado, pero eso no significa que se tenga que hacer mediante exoneraciones. Desde el gobierno de Alan García se sabe que estos beneficios no han tenido el impacto deseado, en ese entonces incluso se empezó con la sustitución gradual de estos beneficios en la región San Martín a cambio de inversión directa para infraestructura y gasto social, pero esto no se extiende a toda la selva. Y eso se debe a que el Congreso se opone y siguen renovándole las exoneraciones.

¿En el sector agroexportador se ha hecho la misma evaluación en los 15 años que llevan vigente sus exoneraciones?

Claro que hubo un despegue de la agroindustria en el Perú en sus inicios y todo indica que se lo deben al paquete de beneficios tributarios que tienen a su favor, pero la pregunta que debe hacerse es si corresponde mantenerlos en la actualidad o racionalizar algunos. Eso se debió analizar (en el gobierno de Alejandro Toledo) antes de darle prórroga hasta el 2021.

La Asociación de Exportadores (Adex) ha pedido extenderlo hasta el 2041…

Es absolutamente prematuro hablar de eso cuando no hay ningún estudio que diga cuál ha ido su impacto, cuáles son los pros y contra. El Ministerio de Agricultura es quien debe hacer la evaluación de su efectividad mínimo unos tres años antes de su fecha de caducidad y emitir una propuesta técnica.

¿En su gestión se llegó a racionalizar algún beneficio tributario?

Desde el Ministerio de Economía se analizó lo que nos compete. Incorporamos en el Marco Macroeconómico el análisis y los costos que generan los gastos tributarios. Hicimos informes técnicos a favor de extender la exoneración a las publicaciones e importación de libros y otro para rechazar la devolución de beneficios a la acuicultura. Pero el informe más importante fue el referido al drawback, pues se determinó que es un beneficio ciego y optamos por reducir su porcentaje de devolución.

Usted calificó al drawback como un subsidio ¿Por qué no funcionó?

El drawback permite devolver impuestos cuando uno importa bienes para producirlos aquí en el Perú con el fin de exportarlos luego. Pero sucede que detectamos que la mayoría de los productores importaban apenas etiquetas o cajas para justificar acogerse a este beneficio. Su producto podía valer 100 dólares, pero traían del exterior una etiqueta de 1 dólar para acogerse al drawback y exigir que se les devuelva el 5% del total de su inversión, es decir, el 5% de los 101 dólares. No hay correlato entre lo que se paga y lo que se exonera.

"El drawback es un beneficio ciego (...) No hay un correlato entre lo que se paga y lo que se exonera"

¿Por qué entonces el actual gobierno decide elevar nuevamente el drawback al 4%?

Es algo que deberían responder ellos. Los informes técnicos existen y están en el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

En la gestión anterior se creó la Norma XVI, medida que iba a permitir luchar contra la elusión tributaria. ¿Por qué no promulgaron el reglamento que faltaba para su aplicación?

Se trabajó en ese reglamento con argumentos de forma y fondo y en la parte final del Gobierno ya lo teníamos listo, pero como parte de las conversaciones que tuvimos con la gestión entrante se acordó no sacarlo.

¿Durante la transferencia de mando le pidieron no publicar la norma?

Sí. Yo dejé un decreto supremo firmado y cumplí con enviárselo al presidente (Ollanta Humala), pero el Gobierno electo nos dijo que querían hacerle unos ajustes y que no lo promulguemos. Por respeto accedimos.

¿Quién se lo pidió?

Me lo pidió el ahora ministro Alfredo Thorne. Hubieran podido cambiar de refrendos o revisar el reglamento, pero lo que hicieron, hace unas semanas, fue decir que la Norma XVI no va más.

 

NORMA XVI. En su presentación en la comisión de Presupuesto del Congreso, el ministro Alfredo Thorne anunció que la norma antielusiva será derogada. / Andina.

 

¿Cómo afecta a la recaudación la ausencia de esta norma teniendo en cuenta que se ha anunciado una amnistía para retornar capitales eludidos?

Me parece clarísimo que el problema de elusión tributaria existe, no es física cuántica; mira lo que se develó con los Panama Papers, detengámonos a analizar la normativa en países con mejores economías y las prácticas recomendadas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Pero si aquí están planteando una amnistía y beneficios extremadamente favorables a las empresas que sacaron millones del país eludiendo tributos, cuando menos deben decir: te perdono ahora porque luego te cae. Eso potenciaría el objetivo de esta medida, que es recuperar fondos. La idea de una Sunat amigable es correcta, pero para quienes se portan bien.

¿Qué aspectos incluía el reglamento que dejaron? ¿Consideraron la amnistía?

No, nunca la consideramos. Nos basamos en los lineamientos internacionales y en las recomendaciones de la OCDE para plantear una norma antielusiva general, como la proliferación de fideicomisos o conexiones offhore, entre otros, porque en este tema no se puede listar las posibles faltas porque de inmediato buscaran sacarle la vuelta a la norma.

¿Por qué la tuvieron lista recién al cierre de su periodo? Se esperó 2 años para su reglamentación…

Era una norma compleja, nos demoró su elaboración, pero también porque genera sensibilidad en ciertos sectores, en los empresarios. Y queríamos sacarla cuando estuviéramos saliendo de la parte más baja del ciclo económico.

¿Debería el Gobierno incluir en el paquete de medidas legislativas medidas para luchar contra la elusión o la revisión de los beneficios tributarios?

Ambos temas deben ser parte de esta discusión. Dado que el Gobierno está planteando reformas tributarias, debe haber una exhaustiva mirada a las exoneraciones tributarias y la lucha contra la elusión, la reforma administrativa de la Sunat y las medidas para fortalecer las herramientas de fiscalización. Ampliar la base tributaria no significa solo cargarle impuestos a quien no los tiene, sino asegurarnos que quien debe pagar cumpla.

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