El sistema político peruano es considerado hace mucho una democracia defectuosa. Pero la desconfianza en las instituciones parece haberse incrementado aún más como resultado de las crisis políticas de los últimos años, los intempestivos cambios de gobierno y las elecciones generales del 2021 en un contexto de desinformación impulsado por un grupo de políticos que difundieron sin evidencia un falso fraude electoral. El reciente índice global de la democracia elaborado por la revista The Economist señala que el Perú ha caído unos puntos más respecto a años anteriores: somos una democracia más defectuosa que antes y estamos en un punto de quiebre. Los cuatro gabinetes en seis meses del gobierno de Pedro Castillo son solo un síntoma más de esta situación límite.

Para el secretario general de la Asociación Civil Transparencia, Iván Lanegra Quispe, en Perú el deterioro democrático se ha acentuado desde el 2016. Y esto genera que, además de la actual "incompetencia del propio gobierno” del presidente Castillo, ahora haya aún menores posibilidades de que se pueda superar una crisis de esta magnitud. La actual coyuntura, para el politólogo y también docente de la Universidad Católica del Perú, es aún más crítica a la que el Perú enfrentó el 2018 con la renuncia del presidente Pedro Pablo Kuczynski, precisamente porque el país viene ya de varios años de deterioro institucional.  

Iván Lanegra argumenta que la actual crisis va más allá del Ejecutivo y alcanza también a otros actores como el Congreso. "Esa combinación de elementos, de problemas que vienen desde el 2016, en principio, aunque podríamos ir también más atrás, sumado al mal gobierno, está generando una crisis política actual bastante seria", señala.

En esta entrevista, el representante de Transparencia analiza los diferentes escenarios y salidas constitucionales, repasa los desafíos que enfrenta el país para recuperar aquello que Julio Cotler denominó la promesa para “construir una comunidad política democrática que asegure la cohesión social”. "La salida del presidente Castillo no va a resolver por sí mismo nada, en eso ya tenemos experiencia", sostien Lanegra.

¿Crees que la actual crisis política es un nuevo punto de quiebre para el país, similar a cuando el presidente Pedro Pablo Kuczynski, también acorralado por las denuncias, renunció a la presidencia? 

Creo que esta situación es más dura, es más difícil para el gobierno y es más difícil para la democracia porque venimos ya de un periodo de deterioro de varios años. El caso de Pedro Pablo Kuczynski también vino de una campaña electoral complicada, pero el deterioro no era tan grande en ese momento, porque había una imagen mayor de actores políticos y de confianza ciudadana, pero ahora ya no. La actual situación de deterioro ha ido generando menores posibilidades para que el gobierno pueda superar una crisis de esta magnitud. Y a eso hay que agregar los propios problemas de incompetencia del propio gobierno. Esa combinación de elementos, de problemas que vienen desde el 2016, en principio, aunque podríamos ir también más atrás, sumado al mal gobierno, está generando este problema de crisis política actual tan serio.

¿Consideras que este deterioro del sistema democrático tiene que ver también con el deterioro de las fuerzas políticas? Gran parte de los líderes de partidos son investigados por corrupción y lavado de dinero.

El deterioro ya había empezado mucho tiempo atrás y se mostraba, por ejemplo, en la incapacidad de los partidos que ganaban elecciones de poder volver a presentarse en las elecciones siguientes. Tenemos el caso del presidente Toledo, cuyo partido no pudo presentar un candidato en la siguiente elección. Y a los presidentes García y Humala les pasó exactamente lo mismo. Que el partido de gobierno sea incapaz de presentar candidatos es un indicador de debilitamiento del sistema. 

Además, hay un tema que viene desde los años 90, y es que los partidos habían perdido una capacidad de representación entre la ciudadanía. Por eso, los electores continuamente votaban por personas que percibían como alejadas de la élite política del país, los famosos outsider que empezaban a ser como un elemento constante a selecciones. Y esto se ha vuelto a repetir en esta elección. En gran medida las últimas elecciones del 2021 expresan eso, un desencanto generalizado con la representación política. Ahí hay un cúmulo de problemas. 

Pero la crisis de representación tiene un origen más estructural.

Sí, hay problemas en el diseño de nuestro sistema político, que genera pocos incentivos a la creación de partidos y por el contrario incentiva que haya muchas personas que tengan un paso efímero por la política, que no establece mecanismos adecuados para el control del financiamiento a las organizaciones políticas, y eso genera incentivos perversos sobre qué intereses se representan en la política, entre otros problemas más.

Entonces, hay un problema de reglas, de normas, pero también hay un problema más difícil: una sociedad cuyos vínculos entre lo informal, lo ilegal y lo formal son muy complejos; y esto ha generado una sociedad en donde no es fácil agregar intereses. Hay intereses que son dispersos y que no están alineados con el objetivo de interés público y que pugnan por conseguir algún tipo de acreditación política. Es muy difícil para cualquier organización política buscar representar ese tipo de sociedad que queremos hoy en día. Entonces, hay problemas en las reglas y hay problemas sociales. Y esta combinación trae como consecuencia el tipo de política que tenemos hoy. Podemos mejorarlo con mejores reglas, pero hay que ser conscientes de que hay límites, que la reconstrucción de un sistema político adecuado será un proceso largo.

SIN ESTADO MODERNO. "Esa forma de actuar del presidente Castillo es una expresión de un Estado patrimonial, tiene una concepción patrimonialista del poder", sostiene Lanegra.

FOTO: OjoPúblico / Marco Garro

 

Precisamente en los últimos años han habido impulsos desde la sociedad civil para reformar la política y los partidos, pero estos proyectos han sido bloqueados en el Congreso. ¿Cómo defines el rol del Legislativo en estos tiempo?

El Congreso, desde luego, expresa esos intereses que hemos comentado, por lo tanto, tiene muy pocos incentivos para cambiar las reglas que pueden afectar sus intereses. Si, por ejemplo, hay un grupo de personas en el Congreso, cuya carrera política depende de contactos con grupos de interés que los financian o son la base para esa futura carrera política, por ejemplo, postulando como gobernador regional o una alcaldía, van a tener pocos incentivos para cambiar las reglas que afecten esa dinámica. Y eso ha habido constantemente en los Congresos, no solamente en este, sino en los anteriores. Esta dinámica atraviesa a los partidos sin importar su ideología. A muchos les sorprende, por ejemplo, que voten juntos en distintas posiciones.

Como cuando aprueban leyes que profundizan la informalidad.

Claro, por ejemplo, izquierda y derecha buscando formalizar lo informal. Porque estas personas no están tan preocupadas por la ideología, sino por cómo logran avanzar en sus intereses. Hablamos de los informales, pero también pueden haber vínculos con lo ilegal. Ya hemos visto en el pasado vínculos concretos con lo ilegal, con el narcotráfico y otros. Esta dinámica plantea un problema muy difícil a la hora de impulsar políticas que más bien respondan al interés general. Y en estas condiciones es muy difícil construir el interés general.

Creo que la actual crisis es más difícil que la que pasamos con PPK porque venimos ya de un periodo de deterioro democrático de varios años".

La construcción de ese interés general necesita de liderazgos, en los casi siete meses de gobierno del presidente Castillo se ha visto lo contrario. ¿Cuál es tu percepción del actual gabinete, con un ministro que promueve la pseudociencia, y otros con intereses particulares e informales? 

Creo que desde un inicio el presidente Castillo ha asumido que su función es conciliar con los distintos grupos de interés que lo rodean. Grupos vinculados con su familia, con su lugar de procedencia, con sus vínculos amicales, seguramente, y vínculos más locales, y claro con intereses partidarios de la organización que lo ha llevado al poder. Y él cree que su función se limita a tratar de que todos estos intereses estén presentes dentro en la repartición del poder. Entonces, para él, la ubicación de una persona en el gabinete no depende tanto ni de la idoneidad, ni de su vínculo con un proyecto político o de gobierno, sino representa un interés que necesita ser incorporado dentro del gobierno. Pero el último gabinete ya es un extremo. A esta dinámica le ha sumado la necesidad casi imperiosa de asegurar los votos que impidan su vacancia. Ya ni siquiera interesa la respuesta a la crisis política, sino el interés que le asegura esa permanencia en el cargo. Creo que eso explica por qué tenemos un ministro de Salud con ese perfil. 

Se podrían argumentar, entonces, que hay pragmatismo detrás de la composición de este gabinete.

Pero hay que entender bien a qué tipo de pragmatismo nos referimos. Puedes ser pragmático y no tener un reparo ideológico al momento de encontrar respuestas a problemas públicos. No es necesariamente malo ser pragmático, de hecho, un político necesita ser, en alguna medida, pragmático. En una situación límite, si le preocupa el interés público, hay que buscar soluciones, incluso si no van alineadas a mis condiciones. Eso en política ocurre muy a menudo, pero esto no es el pragmatismo al que nos referimos. [Lo del actual gabinete] es una cosa mucho más limitada, es un pragmatismo de los intereses particulares, que solamente responde a los intereses propios del gobierno, no a los intereses públicos. 

Pareciera que en el caso específico del Ministerio de Salud, el presidente Castillo ni siquiera negocia, acepta el nombre que le dan desde el partido que lo llevó al poder, sin tener en cuenta sus antecedentes o lo que necesita el país en plena pandemia.

Sí, seguramente, primero, por los plazos cortos que ha tenido. Hay que recordar que en casos previos, inclusive, cuando ya se anunciaba la salida de un ministro, se demoraba mucho tiempo en encontrar a otra persona para que lo reemplace. Ahora no ha tenido ni siquiera ese tiempo. Yo imagino que ha aceptado lo que se le ha puesto sobre la mesa sin siquiera verificar un mínimo la trayectoria de las personas. Un indicador de eso es lo que ha dicho el presidente del Consejo de Ministros, que dice haberle pedido a sus ministros que le informen si tienen algún tipo de denuncia por violencia familiar o de género, cuando eso es algo que se debe revisar con detalle antes de que alguien sea incorporado a un gabinete.

ÍNDICE GLOBAL. "La democracia global continuó su declive precipitado en 2021", dice el análisis de la revista The Economist.

Imagen: The Economist

 

Hay una imagen que grafica la forma en que gobierna el presidente Castillo. La expresidenta del Consejo de Ministros, Mirtha Vásquez, ha explicado lo difícil que era despachar con el presidente. Detalla cómo veía siempre una fila de personas esperando fuera del despacho presidencial para reunirse con él. 

Esa forma de actuar es una expresión de un Estado patrimonial, es decir, que hay una concepción patrimonialista del poder estatal. En este caso el Presidente siente que su rol es conversar y negociar con múltiples actores con intereses diversos, que pueden ser cercanos a él y que su función es tratar de conciliar los intereses particulares. Y esta situación refleja los vacíos y debilidades de nuestro Estado. De otro lado, un Estado moderno debería ser capaz de articular esos intereses y convertirlos en intereses de carácter universal, que integren las distintas demandas y generen respuestas del Estado y las conviertan en políticas públicas de interés general, no en intereses particulares. 

Lamentablemente nuestro Estado ha tenido problemas para lograr ese objetivo, porque su alcance territorial ha sido limitado y en muchas ocasiones ha carecido de los canales formales para producir esa agregación. También es cierto que algunas políticas tienen una mirada muy tecnocrática y muchas veces no conectan con los intereses concretos de la gente. Pero la solución para ese problema no es ir a un estado patrimonial, sino construir un estado moderno más eficaz. Y esto es muy difícil de conseguir ahora porque el presidente tiene una concepción patrimonial del poder. Le resulta más natural cooperar de la forma patrimonial que pensar en la necesidad de respuestas de carácter universal y centradas en el interés general, que es a lo que debería apuntar un Estado moderno.

¿En medio de este descontento de las personas, crees que hay algún riesgo de que candidatos antisistema o con discursos radicales puedan capitalizar este malestar en las elecciones regionales de este año?

Espacios para un discurso más radical, o sea, más crítico frente al estado de cosas actual, siempre va a haber. Precisamente, la falta de una respuesta formal y eficaz, hace que estos discursos persistan. Pero claro, eso es el discurso, hay que entenderlo. Veamos el caso del presidente Castillo, recordemos su discurso en campaña frente a lo que realmente está ocurriendo en el poder. En este caso, bajo el discurso de una transformación, en realidad lo que hay es una oferta patrimonial de distribuir a más actores recursos, sin tener detrás una propuesta de cambio social realmente.

¿Cuál consideras es la mejor salida a esta suerte de inestabilidad política permanente? ¿Crees, como plantean algunos políticos, que la renuncia del presidente Castillo resuelva la crisis en Perú?

Ni la renuncia, ni la vacancia resuelve la crisis política. La salida del presidente actual no va a resolver por sí mismo nada, en eso ya tenemos experiencia. Tuvimos la renuncia del presidente Kuczynski y la vacancia del presidente Vizcarra, y en lugar de tener una mejor situación, el declive democrático ha continuado. Entonces, no es la salida del mandatario una respuesta. 

Pero si esto ocurriera …

Si por alguna razón justificada, es decir, excluyendo caminos arbitrarios que vayan en contra de la Constitución, esto ocurriera se tendría que construir una ruta mínima de consensos políticos y sociales para encaminar al país hacia la solución de los problemas de fondo con un proceso de transición que podría implicar, por ejemplo, que la persona a cargo del gobierno, que sería la vicepresidenta de la República, se aboque a los temas de interés general de la ciudadanía y también un compromiso por parte de los otros actores políticos de permitir que haya un mínimo de gobernabilidad para que los problemas de fondo no se sigan postergando. Pero esa situación es muy difícil por el tipo de incentivos que tienen actualmente los diferentes actores políticos. 

Al gobierno ya ni siquiera le interesa la respuesta a la crisis, sino la permanencia en el cargo.

Desde la oposición política algunos líderes impulsan desde el primer día de gobierno la vacancia presidencial y otros la renuncia. Si el presidente Castillo renuncia quien asume el cargo es la vicepresidenta y con ella continúa el gobierno hasta completar los cinco años. ¿Qué señala la Constitución sobre este camino?

Así es. La Constitución Política del Perú establece que la salida de un presidente debería ser una situación absolutamente excepcional. Por eso hay que tener mucho cuidado en sugerir salidas que no estén completamente ajustadas a lo que establece la Constitución.

¿Qué establece la Constitución si en una situación límite el presidente y la vicepresidenta de la República renuncian al cargo?

En ese caso la Constitución establece que, ante la no existencia de ninguno de los miembros de la fórmula presidencial, quien asume de manera provisional el cargo es el presidente o la presidenta del Congreso de la República. De acuerdo con la Constitución, y si ese fuera el caso, quien ocupa la presidencia del Congreso debe convocar inmediatamente a elecciones. 

¿Y qué tipo de elecciones se convocan? ¿Generales (congreso y presidente) o solo presidencial?

En este punto se presenta una situación en la que existe una discusión en estos momentos. Veamos. El sistema peruano establece que deben haber elecciones generales donde se elijan al presidente y al Congreso. Ese es el tipo de elección que tenemos de carácter ordinario en Perú, por lo tanto, no existe la figura de elección presidencial o congresal independiente, salvo una figura que está en la Constitución respecto a las elecciones extraordinarias, que es cuando el Congreso se disuelve y se tiene que elegir un nuevo Congreso para que culmine el periodo del anterior. Pero la elección de un presidente, de acuerdo con la Constitución y de acuerdo con las leyes en desarrollo electoral, se elige en elecciones generales, junto con el Congreso.

Si hay un impedimento permanente en el ejercicio del cargo presidencial [renuncian presidente y vicepresidenta], entonces, lo que señala la Constitución es que quien asume es la persona que esté en la presidencia del Congreso y que esta debe convocar de inmediato a elecciones. Dice elecciones, no dice explícitamente generales. Entonces algunos han utilizado esta redacción para señalar que esa elección se refiere a elecciones presidenciales. Y ahí empezamos con algunos problemas, porque esa figura de elecciones presidenciales no está en ningún lado, ni de la Constitución, ni de las leyes electorales. Asumiendo que existiera una elección presidencial, tendría que generar como resultado un mandato de cinco años, porque en ningún lado de la Constitución se ha establecido la figura de una elección por un tiempo menor. El artículo 102 de la Constitución establece que el mandato del presidente es de cinco años, que sea electo por cinco años.

Entonces, no se podría hacer una elección presidencial por un periodo menor, porque eso no está en la Constitución. Lo que algunos interpretan es que se elige entonces solo al presidente por cinco años, pero no al Congreso, porque este se mantendría con el actual hasta que cumpla su mandato. ¿Qué implicaría esto? Que haya un desfase en la elección de la presidencia y del Congreso, y eso no está en ningún lado de la Constitución, salvo en caso de la disolución del Parlamento, que no es el supuesto. Entonces, todas las normas tanto en la Constitución como otras leyes solo toman en cuenta las elecciones generales. No obstante, es probable que esto genere seguramente mucha discusión jurídica. Pero a eso hay que agregar un problema político, que es el problema de legitimidad que tendría el Congreso si se mantiene en el puesto haciendo interpretación de que esa elección no le incluye, y eso podría eventualmente generar una situación de mayor ingobernabilidad en el país.

SOBRE LAS ELECCIONES. En un escenario de renuncias por parte del presidente y la vicepresidenta, lo que señala la Constitución –explica Lanegra– es que quien asume el gobierno es la presidencia del Congreso y que esta debe convocar de inmediato a elecciones generales.

Foto: OjoPúblico / Marco Garro

 

Y el otro escenario que algunos impulsan desde el Congreso es la vacancia para el presidente y en un futuro la vicepresidenta. 

Estamos hablando de una situación en la cual hay que cuidar de nuevo que no se haga uso arbitrario de la vacancia por incapacidad moral permanente, porque esa situación está generando una discusión que puede llevar a alterar los fundamentos del régimen presidencial peruano. Es decir, me parece mucho más razonable una modificación de las normas sobre los supuestos bajo los cuales se pueda acusar a un presidente durante su mandato, incluyendo otros delitos graves, por ejemplo, los de corrupción. Me parece que esa figura que asegura un proceso adecuado, bajo reglas del debido proceso, es una solución mejor y más adecuada en relación con nuestro régimen político.

¿Crees que este gabinete adquiera la confianza del Congreso? 

Es probable que lo consiga porque el Congreso va a priorizar seguramente su continuidad. La negación de la confianza implicaría la posibilidad de que luego el presidente pueda, en una segunda situación de no confianza, optar por el camino de la disolución del Parlamento. Por esa razón, en el Congreso tienen incentivos muy fuertes de al menos abstenerse, que es una opción que pueden tener algunos grupos, aunque eso no impide que el gabinete obtenga la confianza.

Pero la probable obtención de esa confianza no implica una salida más a largo plazo de la actual crisis. ¿Cuán viable es la continuidad de un gobierno donde Ejecutivo y Congreso están enfrentados y ambos buscando sobrevivir?

Hay que precisar que en la actual situación no solo el presidente es parte del problema, sino también el Congreso de la República, porque es una institución que ha estado enfocada en impulsar un discurso altisonante, de oposición al gobierno, aunque al mismo tiempo han encontrado coincidencias en proyectos que buscan el retroceso de reformas en educación, transporte, energía y minas, etcétera. En el Congreso todo esto ha estado acompañado de propuestas de cambio de leyes o de la Constitución que buscan reducir los mecanismos de control que tiene el Ejecutivo. Y esto puede generar problemas más adelante. Lo que se debería hacer es una reforma integral sobre las reglas que regulan esta relación y que generen incentivos para la cooperación y el control mutuo. Eso generaría una mejor gobernanza para el país. Sin embargo, lo que vemos son respuestas coyunturales a problemas inmediatos, sin esa visión del conjunto.

En la actual situación no solo el presidente es parte del problema, sino también el Congreso de la República.

Con ambos poderes enfrentados, ¿qué otros actores pueden sumar a la salida de una crisis?

Hay otros actores que pueden jugar un rol para establecer contrapesos y presionar para que los poderes públicos cumplan con su deber. De un lado tenemos a las otras entidades del Estado, los organismos autónomos, que deben cumplir un papel de vigilancia y control. Las instituciones de la sociedad civil también tienen un rol, pero hay que reconocer que sus capacidades son limitadas porque son problemas muy complejos y con intereses particulares diversos. 

Pero también hay una última instancia: la organización social, que en una sociedad sin partidos fuertes solo se moviliza ante situaciones que son de tal gravedad que atraviesan el conjunto de preocupaciones e intereses comunes de la sociedad. Cuando eso ocurre sí pueden haber movilizaciones masivas y eso fue lo que pasó en noviembre del 2020 [con las marchas contra el breve régimen de Manuel Merino].

¿Cuál crees que puede ser el impacto de este cansancio de la ciudadanía ante las reiteradas crisis políticas en las elecciones regionales y municipales de este año? ¿Habrá un reacomodo de las fuerzas políticas?

Un reacomodo de fuerzas políticas es muy difícil, porque las reglas y los actores son los mismos. La reforma política también esta incompleta en el campo regional y local y no ha habido tiempo para crear nuevos movimientos regionales o partidos. Es muy probable que la dinámica que hemos visto en anteriores elecciones se repita. Por otro lado, las elecciones regionales y municipales responden más a dinámicas locales y difícilmente de ahí surge un consenso sobre tema de agenda nacional. Además, lo que ocurre a nivel regional es un ejemplo de los problemas que ya hemos visto en la elección nacional. En el nivel regional hace mucho que hay fragmentación política y una alta volatilidad de los movimientos. Y esto ha generado incentivos perversos como grupos que están muy vinculados a intereses particulares y a casos de corrupción, como lo que ocurrió en Áncash, donde se alcanzó una situación de cleptocracia porque todo el poder se organizó en torno a la corrupción.

El deterioro democrático que mencionas ha venido expresándose también en los gobiernos regionales y locales. Hay 18 presidentes regionales procesados por corrupción.

Lo que ocurre en las regiones es una expresión diferente porque tiene a otros actores y otros temas de agenda, pero la dinámica es parecida. En la política regional en las candidaturas no importan necesariamente los temas ideológicos, sino más bien los intereses concretos. Y en ese nivel de elecciones había problemas con la calidad de las personas que se animaban a competir. Cuando esa dinámica se presenta de manera muy similar a nivel nacional, es decir, con partidos muy débiles, con mucha pérdida de legitimidad de líderes políticos, con una enorme desconfianza hacia la política general, pues se han obtenido resultados muy parecidos. 

Esto es algo que nos da una alerta, porque esa situación podría agravarse más. Es decir, un escenario en el cual estos intereses particulares logran consolidarse, estableciendo un régimen basado en la protección de esos intereses más allá de proyectos nacionales, y ese puede ser un régimen muy hostil con la democracia y el estado de derecho. Eso es muy peligroso y es uno de los principales riesgos de la democracia. A estos intereses no les importa mucho la ideología, pueden rápidamente acomodarse a posiciones sean de izquierda o derecha. 

¿Cuánto suma al deterioro de la democracia en Perú y la crisis política la desinformación y el uso persistente, incluso hasta ahora, del falso discurso del fraude electoral?

Mucho. El país ha tenido en los últimos años un sistema electoral que fue ganando solidez y que tuvo un respaldo aceptable de parte de la ciudadanía, en comparación con otros países de América Latina. Esto es un logro muy importante si lo vemos en perspectiva frente a lo que ocurrió en la década de los 90. Y sin duda, la desinformación tiene un efecto en la confianza de la gente en la democracia. En el reciente índice sobre democracia elaborado por la revista The Economist el Perú ha tenido una caída muy importante en el 2021. Nos hemos acercado mucho al límite y esta caída aumenta la desconfianza en la democracia, lo que puede abrir peligrosos espacios a discursos autoritarios.