FRAGMENTADA. Expertas advierten que Lima no podrá crecer de manera sostenible con cambios de zonificación a pedido de los dueños de terrenos.

Gestión de Muñoz aprobó 63 cambios de zonificación sin consulta ciudadana y en contra de reportes técnicos

Gestión de Muñoz aprobó 63 cambios de zonificación sin consulta ciudadana y en contra de reportes técnicos

FRAGMENTADA. Expertas advierten que Lima no podrá crecer de manera sostenible con cambios de zonificación a pedido de los dueños de terrenos.

Ilustración: OjoPúblico / Claudia Calderón

OjoPúblico elaboró una base de datos con las 77 ordenanzas emitidas por la gestión de Jorge Muñoz, que aprobaron modificaciones a la zonificación de 209 hectáreas de la capital, casi 30 veces el tamaño del Campo de Marte. El análisis de estos documentos identificó que casi la totalidad fue aprobada sin tomar en cuenta la opinión de los vecinos directamente afectados, que está estipulado en la normativa; y, en algunos casos, en contra de los informes desfavorables del Instituto Metropolitano de Planificación y la Gerencia de Desarrollo Urbano de la Municipalidad de Lima.

18 Enero, 2022

En los tres años que lleva en la Municipalidad de Lima, el alcalde Jorge Muñoz Wells (59) enfrentó una de sus principales crisis políticas en marzo del año pasado, a raíz del pretendido cambio de zonificación en el valle de Lurín, modificación que afectaba zonas arqueológicas intangibles y de recreación en favor de un uso comercial y residencial. Luego de protestas ciudadanas y de la oposición, así como la revelación de un conflicto de interés de su teniente alcalde Miguel Romero Sotelo, el Concejo Metropolitano suspendió el cambio de zonificación y, meses después, aprobó una propuesta consensuada que excluyó las zonas de amortiguamiento del patrimonio arqueológico.

En el mismo sentido, el proyecto Ciudad Talento de Ancón también ha sido criticado por promover el cambio de zonificación en una quebrada, en favor de un uso residencial y comercial, pese a que esta es una zona de deslizamientos de tierras. “Identificamos y frenamos estos dos proyectos porque eran de gran envergadura [...] pero eso no quita que probablemente existan proyectos mucho más pequeños”, explicó a este medio el regidor de oposición Carlos Ángeles Manturano, quien está analizando, en su último año en funciones, los cambios de zonificación en la capital. 

En este contexto, OjoPúblico analizó las ordenanzas de la gestión de Muñoz Wells y detectó que se cambió la zonificación de un promedio de 209 hectáreas en la capital (30 veces el tamaño del Campo de Marte) en los últimos tres años. De las 77 ordenanzas identificadas, un total de 63 fueron aprobadas sin contar con una consulta vecinal previa o, cuando sí se realizó, en contra de lo manifestado por los vecinos a través de dicho mecanismo. La consulta a los ciudadanos directamente afectados es un paso estipulado en la norma que regula la zonificación.

Fotografía de la fachada del edificio de la Municipalidad de Lima.
CONCEJO METROPOLITANO. El máximo órgano de la Municipalidad de Lima aprobó 77 ordenanzas de cambios de zonificación y solo emitió ocho que denegaban este tipo de modificaciones.
Foto: Andina

 

“La participación ciudadana debería ser decisiva en el cambio de zonificación porque una modificación sin una consulta vecinal favorable puede generar un conflicto social”, explicó a este medio la urbanista Diana Torres, investigadora principal del Centro de Investigación Urbes-Lab. La arquitecta e integrante de la Unión de Estudiantes de Arquitectura de Lima (UDEAL), Sasha Chumpitaz, también coincide en la prioridad de la consulta vecinal porque “los cambios de zonificación que hemos visto en los últimos años han sido por iniciativa privada, y no se prioriza la función social del suelo”.

Los procesos de cambio de zonificación están regulados, entre otros, por el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible (RATDUS), del Ministerio de Vivienda, y una ordenanza de 2018 de la alcaldía. Ambas señalan que estos procesos deben recoger “la opinión de la población vecina colindante”. Sin embargo, “la consulta pública es solo un saludo a la bandera [...] [los documentos] los cuelgan en Internet o en algún muro de la municipalidad, y la población nunca participa efectivamente”, explicó Torres.

Esto ocurrió, por ejemplo, en marzo del año pasado, cuando la alcaldía de Lima consultó a la Municipalidad de Surco si habían implementado el proceso de participación vecinal, en el marco de una solicitud de la Clínica San Pablo para cambiar la zonificación de un predio de 5.000 metros cuadrados en dicha jurisdicción. La autoridad distrital contestó que el petitorio fue exhibido en su portal web durante 45 días. La ordenanza de octubre último, que no recoge la opinión de los vecinos, finalmente, aprobó el cambio.

 

La expansión fragmentada de Lima

El análisis de OjoPúblico también detectó cuatro casos con opinión desfavorable del Instituto Metropolitano de Planificación (IMP) y la Gerencia de Desarrollo Urbano de la alcaldía. Aún así, el Concejo Metropolitano, en base a lo concluido por la Comisión de Desarrollo Urbano, Vivienda y Nomenclatura de la Municipalidad, aprobó las modificaciones de zonificación en estos casos. Los cuatro cambios afectaron a 1,2 hectáreas de la capital, y fueron requeridos, entre otros, por una empresa del grupo Intercorp y un conocido estudio de abogados.

“Si bien el Concejo Metropolitano decide, debería haber algún tipo de restricción. Si el IMP y la Gerencia de Desarrollo Urbano están en contra, simplemente [el pedido de cambio de zonificación] no debería pasar a la agenda de votación. Si tus dos entes principales te están diciendo que no [es favorable], ¿por qué vas a votar al contrario?”, dijo la economista, investigadora asociada de Urbes-Lab y una de las impulsoras de la Ley de Gestión y Protección de Espacios Públicos, Laura Lozada.

Las 77 ordenanzas fueron aprobadas por el Concejo Metropolitano de Lima y 71 de estas llevan la firma del alcalde Muñoz Wells, mientras que en seis aparece la rúbrica de su teniente alcalde Romero Sotelo. Según la normativa, la zonificación permite localizar una serie de actividades ─desde la construcción de viviendas hasta la instalación de comercios─ en un espacio determinado. La ley también señala que el cambio de zonificación se puede realizar, “de manera excepcional”, a pedido del propietario de un predio.

 

Fotografía del teniente alcalde Miguel Romero Sotelo.
MANO DERECHA. El teniente alcalde de Lima, Miguel Romero Sotelo, fue criticado por un conflicto de intereses en la modificación inicial de la zonificación en el valle de Lurín.
Foto: Andina

 

Esta situación, sin embargo, no es la ideal, según coinciden las expertas entrevistadas para este reportaje. Lozada, por ejemplo, rescata que en algunos casos es legítimo un pedido excepcional de cambio de zonificación, pero “lo ideal es que las decisiones del cambio del uso de suelos sean analizadas de manera integral, pues la zonificación no debería responder a intereses particulares, sino al interés público”. Entre 2019 y 2021, la gestión de Muñoz Wells solo emitió ocho ordenanzas que niegan el cambio de zonificación requerido por los dueños de terrenos. 

“Como los cambios de zonificación son individuales y, a veces, solicitados desde la empresa privada, no responden a una planificación integral”, explicó Chumpitaz, quien agregó que el sistema actual está fragmentando la ciudad. “Lima no será sostenible si se fragmenta con un proceso de zonificación que se establece lote a lote”, dijo la arquitecta. La Ley de Desarrollo Urbano Sostenible, que fue promulgada en julio del 2021, dispone ciertas restricciones a los gobiernos locales y provinciales, que deciden en sus consejos el cambio de zonificación, pues ahora deben responder a un plan urbano, dijo Chumpitaz.

Esta normativa, por ejemplo, decreta que las modificaciones a la zonificación solo se pueden realizar como parte de una actualización a los planes de desarrollo urbano. También permite cambios de zonificación específicos, aunque solo “de manera excepcional” y cuando promuevan proyectos de interés social y comunitario. A la fecha, sin embargo, esta norma no cuenta con reglamento. Mientras tanto, con el sistema actual, la zonificación “termina siendo una decisión política y discrecional”, dijo Torres. “Hay un gran tema de corrupción, también; pues no se aprueban estos cambios de zonificación porque sí. Hay intereses ocultos detrás, que se van destapando”, agregó.

 

Opinión desfavorable de los vecinos

El análisis de OjoPúblico identificó cinco ordenanzas que modificaron la zonificación de los predios a pesar de que los vecinos directamente afectados votaron en contra. El primero está relacionado a la British American Hospital, conocida como Clínica Angloamericana. A fines del 2018, el representante de esta empresa, Gonzalo Garrido Lecca Álvarez Calderón, solicitó que las calles Alferez Alfredo Salazar, Emilio Cavenecia, Lord Cochrane y José del Llano Zapata, en San Isidro, cuenten únicamente con la zonificación de Hospital General.

La ordenanza detalla que el cambio para ese espacio ─que hasta ese momento tenía, a la vez, la zonificación de hospital general y comercio zonal─ permitiría la “ampliación de la Clínica Angloamericana”. La Subgerencia de Planeamiento y Habilitaciones Urbanas de la alcaldía de Lima, sin embargo, alertó que la modificación “podría generar el incremento del tránsito vehicular y la modificación de la dinámica urbana”. A pesar de estas posibles consecuencias, dicha dependencia se mostró a favor del cambio en febrero de 2019.

“Participación ciudadana debería ser decisiva en cambios de zonificación", dijo urbanista y arquitecta Diana Torres.

En este contexto, la Municipalidad de San Isidro consultó a los propietarios de los 69 predios afectados por un posible cambio en la zonificación. La mayoría se mostró en contra (32); solo 20 votaron a favor y 17 en blanco, según un informe de la alcaldía en agosto del 2018. Un mes después, sin embargo, la Municipalidad remitió un segundo reporte donde los votos favorables pasaron a ser mayoría, luego de que “se rectificaran los criterios de conteo”. En abril del 2019, la modificación para 7.600 metros cuadrados fue aprobada.

El segundo caso también involucró a un centro de salud: en noviembre del 2019, René Pinedo Mas, representante de Medic Ser (nombre legal de la Clínica Delgado), solicitó el cambio de zonificación para la cuadra cuatro de la avenida Angamos Oeste y la cuadra tres de la calle Tarapacá, en Miraflores. Con este pedido, la Clínica Delgado proponía “sincerar el uso actual de clínica” y modificar la zonificación de Centro de Salud a Hospital General (H3). Esta última categoría permite brindar atención "altamente especializada”.

El informe de la Municipalidad de Miraflores, que no es vinculante, se mostró en contra del cambio de zonificación, pues “la Clínica Delgado actualmente brinda servicios [...] correspondiente a la zonificación H3, por lo que la zonificación actual no estaría limitando su funcionamiento”. Dicho reporte, además, evidenció “un conflicto del uso del espacio público [...] ya que las vías locales son utilizadas como estacionamientos”. La consulta vecinal fue contundente: 138 opiniones desfavorables y solo 13 favorables.

 

 

El IMP, que dirige el desarrollo urbano a mediano y largo plazo de Lima Metropolitana, y la Gerencia de Desarrollo Urbano de la alcaldía de Lima, por su parte, emitieron un informe favorable al cambio de zonificación. En el mismo sentido decidió la Comisión Metropolitana de Desarrollo Urbano, Vivienda y Nomenclatura de la Municipalidad. El 28 de octubre del 2021, el alcalde Jorge Muñoz firmó la ordenanza que oficializó el cambio de zonificación a favor de la Clínica Delgado, en más de 7.600 metros cuadrados.

Los otros cuatro casos identificados, en los cuales se cambió la zonificación en contra de lo expresado por los ciudadanos directamente afectados, corresponden a solicitudes realizadas por el Instituto Nacional Penitenciario, en Ancón; por la Asociación de Pequeños y Medianos Industriales de Carabayllo; y por la Universidad Nacional de Educación Enrique Guzmán y Valle, y los esposos Beatriz Azato Fukuhara y Javier Tengan Sakihara (ambos realizaron su solicitud por separado en el distrito de La Molina).

 

Zonificación contracorriente

El análisis de OjoPúblico detectó, además, un segundo grupo de ordenanzas que modificaron la zonificación de los predios a pesar de que se omitió recoger la opinión de los ciudadanos, y de que hubo informes desfavorables del IMP y la propia Gerencia de Desarrollo Urbano de la Municipalidad de Lima. De acuerdo a la normativa, la opinión de ambas entidades debe ser recogida por la Comisión Metropolitana de Desarrollo Urbano, Vivienda y Nomenclatura, antes de dictaminar sobre el cambio de zonificación.

El primer caso fue una solicitud del abogado Rafael Torres Morales y otros miembros de la firma Torres y Torres Lara. En junio de 2019, este grupo solicitó el cambio de zonificación de dos predios ─de 1.260 metros cuadrados─en el cruce de la calle Cañón del Pato y la avenida Caminos del Inca, y en la calle M, en Surco. La zona era residencial de densidad baja y media, destinada al uso de vivienda. La solicitud, en cambio, buscaba modificarla a comercio zonal, que permite locales de compraventa.

El 25 de setiembre del mismo año, sin embargo, la Municipalidad de Surco se pronunció en contra del cambio de zonificación. En el mismo sentido emitió informe el IMP. Este último indicó que si bien existen locales comerciales en los alrededores, estos “no se han expandido” y por eso la zona mantiene “aún el uso predominante residencial”. Por dicho motivo, el IMP concluye que “lo pretendido por los propietarios no resulta acorde a su entorno urbano inmediato, ni a las tendencias u orientación para este sector” en Surco.

 

Fotografía de Rafael Torres Morales
APROBADO. Solicitud del abogado Rafael Torres Morales, del estudio Torres y Torres Lara, recibió opinión desfavorable del Instituto Metropolitano de Planificación. Aún así su pedido fue aprobado.
Foto: Red Internacional de Negocios

 

En julio de 2020, la Gerencia de Desarrollo Urbano de la Municipalidad de Lima remitió un informe elaborado por una de sus dependencias, que señala “opinión técnica desfavorable” al pedido de los miembros del Torres y Torres Lara. “El cambio de zonificación propuesto se haría extensivo a todo el frente de la manzana, de ambas vías, lo cual afectaría a los predios vecinos, los mismos que en la consulta vecinal hicieron saber su desacuerdo con el cambio de zonificación a comercio zonal”, concluyó el reporte.

Los tres informes desfavorables, así como la oposición de los vecinos directamente afectados, fueron recogidos por la Comisión Metropolitana de Desarrollo Urbano de la Municipalidad de Lima, entonces dirigida por el regidor Carlos Mariátegui Aragón. En setiembre del 2020 ─en contra de lo opinado por la alcaldía de Surco, el IMP, la Gerencia de Desarrollo Urbano y los vecinos─ la comisión declaró favorable la modificación. El 5 de febrero, el cambio fue aprobado por el Concejo Metropolitano y firmado por Muñoz Wells.

El segundo caso corresponde a Interseguro Compañía de Seguros, del Grupo Intercorp. El 6 de agosto de 2019, su representante Elías Hurtado Castillo solicitó el cambio de zonificación de un terreno de casi una hectárea, ubicado en Chorrillos. En ese entonces, el sector contaba con la zonificación de vivienda taller, que contempla el uso de viviendas de uso mixto así como servicios públicos complementarios. El pedido proponía el cambio a comercio zonal, que permite locales comerciales de mayor tamaño.

 

Fotografía de la sede de la Universidad Privada del Norte en Chorrillos.
SOLICITUD. Grupo Intercop, a través de una subsidiaria, pidió cambiar zonificación donde se ubica la Universidad Privada del Norte. Aunque recibió opinión técnica desfavorable, fue aprobado.
Foto: Universidad Privada del Norte

 

En este caso, no solo se omitió recoger la opinión de los vecinos, sino que el IMP se opuso. “Lo pretendido por los propietarios no resulta acorde al entorno urbano inmediato ni requiere la modificación del plazo de zonificación [...] la zonificación vigente es compatible con la actividad pretendida de educación superior universitaria”, dijo el IMP. En dicha ubicación se encuentra la Universidad Peruana del Norte, propiedad de una filial de Laureate Education. La filial está en negociaciones de compra por, entre otros, Intercorp.

El informe del IMP fue emitido en enero del 2020, y en setiembre del mismo año se ratificó en sus conclusiones. La Gerencia de Desarrollo Urbano de Lima también se pronunció en contra: “El cambio de zonificación podría afectar a algunos predios que desarrollan actividades económicas permitidas únicamente en la zonificación de vivienda taller, y que no son compatibles en la zonificación propuesta”. Dicha gerencia insistió en que la zonificación en ese entonces vigente permitía el funcionamiento de una universidad.

Ambas opiniones desfavorables fueron recogidas, de nuevo, por la Comisión Metropolitana de Desarrollo Urbano, Vivienda y Nomenclatura. Este grupo de trabajo emitió un dictamen en marzo de 2021, bajo la presidencia del regidor Yván Rodríguez Vásquez. En base a este documento, el Concejo Metropolitano aprobó la modificación de la zonificación, según lo requerido por la subsidiaria del Grupo Intercorp. La ordenanza fue publicada el 16 de julio, esta vez con la firma del teniente alcalde Miguel Romero Sotelo.

 

 

Los últimos dos casos son de Vigenta Inmobiliaria y a los esposos Juan Reyes López y Ana Llanos Chávez. El primero, representado por José Noriega Bentín, solicitó que el predio de 4.315 metros cuadrados, en la cuadra 22 de la avenida Paseo de la República, en La Victoria, cuente únicamente con la zonificación de comercio zonal. Aunque el IMP y la Gerencia de Desarrollo Urbano opinaron en contra, la Comisión de Desarrollo Urbano propuso aprobar la modificatoria. Esta fue oficializada en febrero del 2021.

En el último caso, Reyes y Llanos pidieron un cambio de zonificación para un terreno de 200 metros cuadrados, en Villa María del Triunfo, en 2019. La pretensión era que la zona pase de ser residencial a comercio zonal. En 2020, el IMP y la Gerencia de Desarrollo Urbano se opusieron. “El predio no reúne las condiciones y requerimientos establecidos para el óptimo desarrollo de un policlínico”, concluyó esta entidad. Sin embargo, en febrero de 2021, el Concejo Metropolitano aprobó la modificación.

La mañana del lunes último, OjoPúblico se contactó con el área de prensa de la alcaldía de Lima, para consultar por qué la Comisión de Desarrollo Urbano, Vivienda y Nomenclatura aprobó las modificaciones antes descritas, si estas contaban con opinión desfavorables del IMP y de la Gerencia de Desarrollo Urbano. También se le solicitó comentarios sobre los cambios de zonificación que se autorizaron en contra de lo manifestado por los vecinos afectados. Al cierre de edición, sin embargo, no hubo respuesta.

 

A pedido de las empresas privadas

Aunque la ley contempla que la alcaldía de Lima o las distritales pueden iniciar de oficio un pedido de cambio de zonificación, las 77 ordenanzas analizadas por OjoPúblico iniciaron por solicitud de entidades públicas y privadas. Entre estos últimos destacan, por ejemplo, la inmobiliaria Inversiones Centenario, cuyo principal accionista es Credicorp Ltd. Esta última es matriz del conglomerado económico dirigido por la familia Romero, que en Perú también controla entidades financieras como el Banco de Crédito del Perú (BCP).

El 19 de setiembre de 2019, Carlos Montero Urbina, representante de Inversiones Centenario solicitó que se modifique la zonificación de un predio ubicado en Ate, para que mantenga la categoría de zona de protección y tratamiento paisajista, pero que también pase de zona de habilitación recreacional a residencial de densidad media. Aunque no se tomó en cuenta la opinión de los vecinos directamente afectados, el Concejo Metropolitano finalmente aprobó el requerimiento para el terreno de 34 hectáreas, en octubre del 2021.

Otro de las empresas que requirió un cambio de zonificación fue La Gloria Propiedades, que es parte del Grupo Wiese desde julio de 2019. En octubre de este año, precisamente, Raúl Bao Alonso, representante de dicha inmobiliaria, solicitó que un predio de 95 hectáreas en Ate, pase a tener tres zonificaciones: residencial de densidad media, comercio zonal y zona de recreación pública. El cambio para este terreno, que limita con la zona arqueológica Gloria Grande, fue aprobado en julio de 2021 por la gestión de Muñoz Wells.

"Los cambios de zonificación individuales no responden a una planificación integral”, dijo la arquitecta Sasha Chumpitaz.

Una tercera empresa que destaca en el análisis es Mapfre Perú Vida Compañía y Reaseguros, cuyo representante Marco Fernández Dávila solicitó un cambio de zonificación en febrero de 2019. El pedido recaía en un predio de 2.421 metros cuadrados, ubicado en Villa el Salvador, y buscaba que la zonificación pase de industria liviana a comercio zonal. Según la ordenanza, este proceso no recogió la opinión de los vecinos directamente afectados; sin embargo, el 20 de febrero del 2020, el requerimiento fue aprobado por el Concejo Metropolitano.

El análisis también detectó al fondo de inversiones inmobiliarias Faro Capital. En este caso, la empresa requirió el cambio de zonificación para un terreno de una hectárea en Los Olivos, para obtener la categoría de comercio zonal. El pedido obtuvo informe favorable de la alcaldía de dicho distrito y de una Comisión Técnica de Trabajo de la Municipalidad de Lima. Es así que en enero de 2020, el Concejo Metropolitano aprobó el requerimiento y emitió la mencionada ordenanza con la firma del alcalde Muñoz Wells.

OjoPúblico, por último, identificó a la empresa Opus Stone. Esta compañía, de acuerdo a la ordenanza, está representada por Boris Bozovich Balarín, empresario maderero vinculado al caso Panama Papers. En octubre del año 2019, Bozovich Balarín solicitó que tres predios, de alrededor de tres hectáreas cada uno en Lurigancho, cambien su zonificación de residencial de densidad media a comercio zonal para “almacén y depósito de autos”. En octubre de 2021, el cambio fue aprobado por el Concejo Metropolitano.