La distribución policial no atiende los territorios más acechados por el crimen

El pedido de facultades legislativas del Ejecutivo para enfrentar, entre otros problemas, la inseguridad ciudadana vuelve a poner el foco en las herramientas del Estado frente al avance del crimen. Pero no todos los vacíos se resuelven con nuevas leyes. 

Una parte importante de la respuesta depende también de mejorar la infraestructura, los recursos y las capacidades disponibles y, mientras eso ocurre, de revisar cómo se distribuye y aprovecha lo que ya existe.

En apenas cinco años, las denuncias por extorsión en el Perú se multiplicaron por diez: pasaron de 2.605 casos en 2020 a 26.585 en 2025. A diciembre del año pasado, más de 20.000 se concentraban en Lima Metropolitana, La Libertad, Piura, Lima Regiones y el Callao. Estas zonas reunían poco más de las tres cuartas partes de las denuncias registradas en todo el país.

A diciembre del año pasado, más de 20.000 denuncias por extorsión se concentraban en Lima Metropolitana, La Libertad, Piura, Lima Regiones y el Callao.

El avance de los homicidios muestra una tendencia similar. La tasa nacional pasó de 7,4 muertes por cada cien mil habitantes en 2019 a 10,7 en 2025, según estimaciones del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) elaboradas a partir del Sistema de Denuncias Policiales. 

Las cifras son aún mayores en Madre de Dios, con 24,6 homicidios por cada cien mil habitantes; el Callao, con 23,6; Lima Regiones, con 23,1; y Tumbes, con 20,6.

Estas cifras dibujan un mapa del crimen cada vez más concentrado en determinadas zonas del país, donde las organizaciones criminales operan con mayores niveles de articulación y violencia. Frente a ese escenario, la pregunta ya no es solo cuántos policías tiene el Perú, sino dónde están y si su distribución responde realmente a los territorios donde el riesgo es mayor.

La policía que no siempre vemos

Cuando se habla del tamaño de la Policía Nacional, suele citarse una cifra que incluye a todo el personal de la institución y que equivale a casi 40 efectivos por cada 10.000 habitantes. Pero ese número no refleja cuántos policías están realmente destinados a labores operativas.

Según registros de la Dirección de Recursos Humanos, a junio de 2026 la PNP contaba con 131.569 efectivos entre personal operativo, administrativo y sin función asignada registrada. De ellos, 103.969 cumplían funciones operativas. Es decir, uno de cada cinco policías realizaba tareas de sostenimiento institucional —como estadística, mesa de partes, secretaría o música— y no labores de investigación, orden o seguridad.

Por ello, medir la capacidad policial a partir del número total de efectivos puede, por tanto, dar una imagen sobredimensionada de la fuerza disponible y ocultar las brechas reales de cobertura en las calles.

Además, se debe tener en cuenta que entre el personal operativo también existen funciones distintas. La Dirección Nacional de Orden y Seguridad reúne a los policías que trabajan principalmente en comisarías y otras dependencias de atención directa al ciudadano. Son quienes patrullan, responden a emergencias y mantienen un conocimiento cotidiano del territorio bajo su jurisdicción.

La Dirección Nacional de Investigación Criminal, en cambio, concentra a las unidades especializadas en delitos como crimen organizado, lavado de activos, tráfico de drogas o delitos ambientales. La diferencia entre ambos grupos no es únicamente administrativa: responde a tareas, capacidades y niveles de especialización distintos.

Esa especialización empieza a perfilarse desde las escuelas de formación policial, donde los efectivos son orientados hacia determinadas áreas funcionales. Después del egreso, sin embargo, sus trayectorias pueden cambiar según las funciones y destinos que asuman dentro de la institución.

El valor del conocimiento territorial

La Ley de la PNP define a la comisaría como la unidad básica de la organización policial. Su presencia permanente en un territorio le permite conocer mejor la zona, a sus actores, sus dinámicas y los puntos donde se concentra el riesgo, algo que los comandos de emergencia o las unidades de operaciones especiales no necesariamente pueden ofrecer.

Ese conocimiento se construye con el tiempo y permite que el patrullaje preventivo responda no solo a las denuncias o llamadas de emergencia, sino también a lo que ocurre cotidianamente en el distrito.

Diversos estudios han mostrado la importancia de esa presencia sostenida. López Villanes (2014), a partir de investigaciones previas de Mindel y Ferguson (2007), señala que una mayor presencia policial en zonas de alta incidencia puede reducir los crímenes de oportunidad y fortalecer la confianza entre la institución y la ciudadanía. 

Grompone et al. (2021), por su parte, advierten que la desconexión entre la policía y la comunidad alimenta tanto la inseguridad como su percepción, mientras que los programas de proximidad pueden reducir esa brecha mediante un contacto más constante con el territorio.

León et al. (2025) añaden que la confianza ciudadana en la PNP mejora cuando existen mecanismos de interacción más concretos, como el patrullaje conjunto y la reorganización de los operativos de vigilancia para reforzar la presencia policial en los barrios.

Una baja presencia de policías asignados a las comisarías no significa, sin embargo, que un distrito quede completamente desatendido. Las unidades de emergencia y los grupos de operaciones especiales pueden ser enviados a cualquier punto de la ciudad cuando el comando lo dispone.

Pero esa capacidad de respuesta cumple otra función. No reemplaza a una comisaría que permanece todos los días en la misma jurisdicción, conoce a sus vecinos, mantiene canales de coordinación con la comunidad y puede detectar señales de riesgo antes de que un problema escale. Responder a una emergencia y tener presencia territorial permanente son dos capacidades distintas.

El mapa policial de Lima

Según cifras del Comité Estadístico Interinstitucional de la Criminalidad (CEIC), Lima Metropolitana concentra la mayor cantidad de denuncias por extorsión del país. Para casi 10 millones de habitantes, cuenta con 8.438 policías operativos asignados a comisarías.

Pero incluso dentro de la ciudad, la distribución es profundamente desigual. Comas, con más de 600.000 habitantes, registra apenas 0,36 policías operativos en comisarías por cada 10.000 personas. Villa El Salvador alcanza 2,99; San Martín de Porres, con más de 800.000 habitantes, 3,38; y Carabayllo, 4,09. 

En el otro extremo, Barranco registra 33,1 policías por cada 10.000 habitantes; Lima Cercado, 23,6; San Isidro, 20,6; y Santa María del Mar, 200,15.

Para casi 10 millones de habitantes, Lima Metropolitana cuenta con 8.438 policías asignados a comisarías.

La distancia entre los extremos es enorme: Santa María del Mar registra una presencia policial relativa más de 500 veces mayor que Comas. Incluso si se compara este último distrito con Barranco, la diferencia es de alrededor de 90 veces. Una brecha de esa magnitud difícilmente puede explicarse únicamente por diferencias en la demanda de servicios o en el nivel de riesgo.

El contraste es aún más evidente al mirar el mapa de la violencia. San Juan de Lurigancho, el distrito más poblado del país, registró 1.461 denuncias por extorsión en 2025. Comas sumó 722 y Villa El Salvador, 575.

La violencia asociada a este delito también ha golpeado con fuerza a estos territorios. Entre enero y agosto de 2026, al menos 80 trabajadores del transporte fueron asesinados en Lima Metropolitana en hechos vinculados a la extorsión, según fuentes abiertas y reportes periodísticos.

San Juan de Lurigancho concentró al menos 10 de estos asesinatos, mientras que Comas, Carabayllo y San Juan de Miraflores registraron al menos ocho casos cada uno. Aunque la violencia en estos distritos no puede atribuirse únicamente a la presencia o ausencia de policías, los datos muestran que varios de los territorios más golpeados por la extorsión y los homicidios también presentan una baja presencia policial en sus comisarías.

La distribución de efectivos

No existe un criterio normativo que obligue a distribuir efectivos de acuerdo con el riesgo real y actualizado de cada territorio. La Directiva 17-2023 de la Comandancia General establece que, para crear una comisaría, se debe demostrar incidencia delictiva, población y extensión territorial.

Sin embargo, la norma también exige contar con un inmueble de propiedad del Estado, saneado legalmente ante la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (Sunarp), y con presupuesto garantizado para su funcionamiento. 

Cuando en una zona de mayor riesgo no existen terrenos estatales disponibles, la comisaría se instala donde resulta viable, no necesariamente donde más se necesita.

La categorización de comisarías en cinco niveles sí incorpora la incidencia delictiva como criterio, pero responde al riesgo pasado y no al emergente. Tampoco existe un mecanismo que obligue a recategorizar una comisaría cuando una zona escala en violencia.

No existe un criterio normativo que obligue a distribuir efectivos de acuerdo con el riesgo real y actualizado de cada territorio.

Para el despliegue de personal dentro de una jurisdicción, la normativa remite al mapa del delito y al Sistema de Denuncias Policiales (Sidpol), que el comisario debe utilizar para distribuir efectivos en los sectores y cuadrantes de mayor incidencia. Sin embargo, ese criterio opera dentro de una comisaría ya establecida y no determina cuántos policías recibe inicialmente cada distrito.

De esta forma, la distribución actual de efectivos en Lima no responde a una decisión técnica basada en el riesgo actual o proyectado. Es, más bien, el resultado acumulado de decisiones tomadas durante décadas y que no han sido actualizadas al mismo ritmo en que cambiaron la ciudad y sus dinámicas criminales.

Así, las comisarías se crearon donde existía una demanda visible, pero también, y sobre todo, donde había disponibilidad de infraestructura y recursos. A ello se suma el arraigo territorial del personal policial, que con el tiempo construye vínculos familiares en su lugar de trabajo y vuelve más costosa cualquier reasignación.

Como señala López Villanes (2026), cambiar las normas no equivale a cambiar las instituciones. Un plan de patrullaje puede ordenar el territorio en cuadrantes, pero eso no resuelve el problema de comisarías con poco personal o con jurisdicciones inmanejables por su gran tamaño.

Qué podría cambiar

Ante una distribución que no responde a los niveles de riesgo que hoy enfrenta la ciudad, y considerando el papel estratégico de las comisarías como células de conocimiento territorial, tres líneas de acción merecen discusión pública.

La primera es convertir los indicadores que ya produce el Estado —tasas de homicidio, denuncias por extorsión y mapas de calor del Sidpol— en criterios formales y vinculantes, no solo para orientar el patrullaje del comisario de turno, sino también para definir la construcción de nuevas comisarías y la gestión de los fondos de las Unidades Ejecutoras que aseguren su sostenibilidad en el tiempo.

La segunda es revisar la categorización de las comisarías con una lógica prospectiva. Anticipar el deterioro de territorios que muestran señales tempranas de escalada criminal resulta más eficiente y menos costoso que responder cuando el problema ya está desbordado.

La tercera apunta a seguir fortaleciendo dos articulaciones que, en gran parte de los casos, hoy operan en paralelo cuando deberían hacerlo de manera coordinada. Por un lado, con los gobiernos locales, que administran el serenazgo, el alumbrado público y la gestión del espacio urbano, recursos que pueden complementar de forma concreta la presencia policial.

Por otro, con los sistemas de organización comunitaria, mediante el fortalecimiento de la policía comunitaria y el replanteamiento de los criterios para integrar redes de informantes, de modo que el conocimiento y la inteligencia del territorio se acumulen de manera sistemática y no dependan únicamente de la iniciativa individual del comisario.

Redistribuir tiene costos reales, vinculados al presupuesto, la infraestructura y el arraigo territorial del personal policial. Pero mantener una distribución que no responde a los territorios donde el riesgo crece también tiene un costo, y lo asumen cada día los ciudadanos que viven y trabajan en las zonas con menor cobertura policial.