opinión 19 Enero, 2016

Consulta previa: el verdadero mensaje de los candidatos

Consulta previa: el verdadero mensaje de los candidatos
Iván Lanegra

Profesor de Ciencia Política en la PUCP

Mientras los tres partidos que han gobernado durante los últimos 15 años eluden el tema, otros son cuidadosamente ambiguos. Este análisis deja en claro qué plantean en realidad los candidatos y a qué se acogerá quien resulte elegido.

El Plan de Gobierno de Gana Perú –la “Gran Transformación”– planteaba el desarrollo de “políticas para la inclusión social de la población indígena”. Dentro de ellas, incluía el “cumplimiento irrestricto del Convenio 169 Sobre Pueblos Indígenas y Tribales [de la OIT] con el objetivo de salvaguardar a los pueblos indígenas y sus derechos”, garantizando “que los pueblos indígenas puedan participar en los procesos de toma de decisiones que les competen, estableciendo de manera obligatoria los mecanismos de consulta [previa] para tomar decisiones sobre cualquier actividad que se realice en sus territorios”. Por su parte, el documento programático complementario denominado “Lineamientos centrales de política económica y social para un gobierno de concertación nacional”, también conocido como la “Hoja de Ruta”, no contuvo referencia expresa a la consulta previa, pero sí a la titulación de las tierras de las comunidades campesinas y nativas.

La promulgación de la Ley de Consulta Previa (setiembre de 2011) y su reglamento (abril de 2012), así como el desarrollo de un conjunto de instrumentos de apoyo a los procesos de consulta (guía metodológica, base oficial de pueblos indígenas, registro de intérpretes de lenguas indígenas, etc.) constituyen un esfuerzo inédito a favor de los pueblos indígenas en el Perú, y uno de los primeros a nivel mundial. La implementación –en un poco más de veinte casos hasta la fecha– ha podido avanzar a pesar de diversas tensiones entre los distintos sectores del Poder Ejecutivo, en un contexto de desaceleración económica. El sector minero inició, finalmente, la aplicación del derecho a fines del 2015.

Desde luego, ambos procesos –el del diseño de la política como su aplicación– han sido objeto de diversas críticas. Las mismas han ido pasando desde un amplio apoyo inicial a la Ley de Consulta hasta un cuestionamiento que alegaba la inconstitucionalidad parcial de la misma. Esto conllevó el alejamiento de algunas organizaciones indígenas del proceso de reglamentación de la Ley. 

.

La implementación de este proceso ha podido avanzar a pesar de diversas tensiones entre los distintos sectores del Poder Ejecutivo en un contexto de desaceleración económica.

Sin embargo, de forma paulatina las organizaciones indígenas han pasado a exigir la aplicación efectiva de la ley y el reglamento, sin que con ello hayan dejado de plantear la necesidad de mejoras, en particular en la implementación de la misma. Experiencias como la consulta del reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre y la de la Hidrovía en la Amazonía (que fue impulsada a través de una decisión judicial) han mostrado el potencial de la política de consulta, así como la necesidad de mejorar la calidad del proceso. La consulta del Lote 192 significó en particular un momento álgido en este proceso, y ejemplifica los problemas que pueden originarse en contextos de presiones económicas.

¿Cuánto de este análisis ha sido recogido por los planes de gobierno de las distintas agrupaciones políticas que aspiran a gobernar el país durante los siguientes cinco años?

En el siguiente cuadro se recogen las menciones al tema de consulta previa en los planes de gobierno de los principales partidos políticos en competencia.

 

 

La consulta previa aparece en la mayoría de los planes de gobierno. Esto es, sin duda, un indicador de la importancia que ha cobrado dentro del contexto de las políticas indígenas. Del mismo modo, la mayoría hace referencia a la necesidad de continuar o mejorar su implementación, con lo cual también se reconocen los avances alcanzados hasta el momento en dicha política.

Es sorprendente, sin embargo, que los planes de gobierno de los tres partidos que nos han gobernado durante los últimos 15 años no incluyan mención alguna a la consulta previa. Hay que recordar que la administración de Alan García (2006-2011) observó la autógrafa de la Ley de Consulta Previa que había sido aprobada por el Congreso en mayo de 2010. El mismo texto, solo con el cambio de la entidad a cargo (el Viceministerio de Interculturalidad en reemplazo del Indepa), fue aprobado en setiembre de 2011. Resulta inexplicable que el tema –uno de los principales logros del actual gobierno en política indígena y promesa honrada del plan de gobierno– no haya sido recogido y resaltado por el Partido Nacionalista.

Los planes inciden en la continuidad y mejora de la implementación de la consulta previa. Sin embargo, no existen precisiones sobre cómo hacerlo.

Debe destacarse que el plan del Frente Amplio recuerda que la consulta previa es un derecho. Hay que anotar además la formulación elegida en los planes de gobierno de Fuerza Popular y de Todos por el Perú. En el primer caso, se habla de implementar la consulta previa “donde corresponda”. Desde luego no tendría sentido aplicarla “donde no corresponda”. Quizá la frase expresa una preocupación sobre su aplicación actual en donde “no correspondería”. Por su lado, Todos por el Perú alude a identificar “los procesos de consulta previa que se encuentran trabados” generando las “condiciones para su viabilización”. El problema es que no hay actualmente procesos de consulta “trabados”.

Idas y vueltas. El candidato Julio Guzmán, de Todos por el Perú, tuvo que aclarar su postura sobre el tema, tras negar que aplicaría la consulta previa. Foto: Andina.

De hecho, casi todos han cumplido con los plazos establecidos en el reglamento. Y donde la flexibilización ha sido necesaria, esto se ha hecho sobre la base de acuerdos entre las autoridades gubernamentales y los representantes de los pueblos indígenas, salvo en la etapa final de la consulta del Lote 192.

Es importante que ambas organizaciones políticas precisen el sentido de sus propuestas.

Lamentablemente, en una entrevista televisiva el candidato Julio Guzmán indicó que “no aplicará la Ley de Consulta Previa” por el riesgo de “manipulación” a que están expuestos los pueblos indígenas. Un argumento que la experiencia ha revelado inconsistente. Poco después, el mismo candidato rectificó su declaración y retornó a lo ofrecido en su plan de gobierno.

Como ya indicamos, los planes inciden en la continuidad y mejora de la implementación de la consulta previa. Sin embargo –y esto es natural en los planes de gobierno, que son documentos de alcance general– no existen precisiones sobre cómo hacerlo.

Una excepción es la referencia a la creación de un “Viceministerio de Consulta Previa” propuesta por Perú Patria Segura. Esperemos que durante los meses que restan de la campaña electoral los voceros de los partidos nos puedan dar un alcance mayor de sus ideas sobre cómo afianzar y potenciar la consulta previa en el Perú.


____________________

Foto abridora y de portada: Andina.